La Unión Europea llama a mejorar la protección de la salud frente al riesgo de amianto
María Teresa Igartua Miró.
Universidad de Sevilla.
1. Preliminar
Los problemas para la salud derivados de la exposición al amianto no pertenecen al pasado, siguen estando muy vigentes, con una escalada en la preocupación por su manipulación, centrada en su retirada con seguridad y eficacia y su omnipresencia en obras -de remodelación, reforma y reconstrucción- y en otros sectores y actividades, en especial, astilleros, canteras, gestión de residuos y otras instalaciones.
La Estrategia “Oleada de renovación” para Europa persigue ecologizar nuestros edificios, creando empleos y mejorando vidas, lo que conlleva la necesidad de reforzar las medidas preventivas. Existe también una Resolución del Parlamento Europeo con recomendaciones sobre protección de los trabajadores contra el amianto.
En este contexto y en el del Marco Estratégico de SST 2021-2027 se enmarca la aprobación de la Directiva 2023/2668, 22 de noviembre, que modifica la 2009/148 y a la que se dedican estas líneas, aunque la técnica utilizada y la complejidad de la materia aconsejarían una refundición legislativa. No se pretende un análisis exhaustivo de la Directiva, poniendo de manifiesto las principales novedades, los plazos de trasposición y los retos -en absoluto desdeñables- que conlleva. El ajuste de la norma interna (RD 396/2006, de 31 de marzo) no debería ignorar sus notorios problemas de aplicación.
2. Novedades
Sintéticamente serían las siguientes:
Una conexión más patente de la seguridad y salud de las personas trabajadoras con el medioambiente y la introducción expresa, principalmente en los considerandos, con alguna mención en el articulado, junto a la exposición “laboral”, de la exposición pasiva, esto es, la de las personas trabajadoras en proximidad a quienes trabajan con amianto, en función de los resultados de la evaluación de riesgos laborales y la exposición de segundo grado, o lo que sería tanto como decir en los hogares de los trabajadores.
Además, se refleja de modo explícito la necesidad de adoptar un enfoque de género en esta materia.
Su objetivo primordial pasa por la disminución de los niveles de exposición, aunque con una evidente falla que abre el portillo a la desprotección manteniendo la excepción por parte de los Estados miembros para exposición esporádica y de poca intensidad sujeta a evidencia de no superación de valor límite.
Las principales carencias radicarían en que aunque es más restrictiva que normas anteriores y son constantes las referencias a la evolución científica y tecnológica, no parece implantar el principio de precaución, aunque podría derivar de la aplicación de la Directiva de agentes cancerígenos que procede cuando sea más favorable según el propio art. 1 de la Directiva. Por otra parte, aunque se abandera como opción preferente la eliminación total frente a otras formas de manipulación, se supedita a que sea viable y beneficioso para la protección de los trabajadores, sin adjetivar la viabilidad y sin reparar en que este beneficio existe siempre.
Conviene destacar cierto intento de concreción respecto a los requisitos mínimos de formación, modificándose poco lo relativo al contenido, detalles que se desplazan al anexo I bis, especificando cuestiones como la impartición al inicio de la actividad y cuando se detecten necesidades de formación, la necesidad de que el instructor tenga titulación reconocida o el certificado de formación, indicando sus elementos.
Se amplía el ámbito de aplicación a otros silicatos fibrosos.
La modificación más relevante es la inclusión de una clara revisión a la baja del valor límite, aunque se manejan cantidades diferentes en función del tamaño de la fibra; a ello acompaña un claro ajuste tecnológico en cuanto al método de recuento empleado, al menos hasta 2029, en tanto a partir de esta fecha se impone el uso de la microscopía electrónica.
Se incluyen referencias concretas a los bomberos y personal de emergencias (trabajos que pueden verse afectados gravemente por la exposición al amianto, añadida a la clara peligrosidad de las tareas) y en la reconstrucción en Ucrania tras la finalización de la guerra donde el amianto no se prohibió hasta 2017.
Contiene, asimismo, una ampliación de la enumeración de tipos de cáncer que pueden ser causados por amianto (anexo I).
3. La Estrategia española de SST (2023-2027)
La Estrategia española, siguiendo la estela europea, refleja con claridad su preocupación por el amianto y los cánceres profesionales con mención de datos alarmantes -y seguramente inferiores a los reales- como que se estima que fallecen al año 8.700 hombres y 850 mujeres debido a cánceres “laborales” (en el período 2018-2020 solamente se notifican 165 enfermedades profesionales por estos agentes -65% por exposición al amianto-). Entre sus objetivos incluye que el INSST investigará y normalizará nuevas metodologías para la determinación de amianto en materiales y aire, para estudiar una posible reducción del valor límite (que nos viene impuesta) y la pertinente actualización de la guía técnica.
Asimismo, como medidas más concretas, insiste en profundizar en el seguimiento y evaluación del Programa Integral de vigilancia de la salud de personas trabajadoras expuestas al amianto, así como el fomento del reconocimiento medicolegal como enfermedad profesional. Por su parte, incide en el desarrollo de acciones de mejora, con propuestas normativas, actuaciones de sensibilización, identificación, apoyo y asesoramiento a las empresas. En todas estas actuaciones se tendrá en cuenta la necesidad de optimizar los procedimientos y trámites relacionados con la retirada de materiales que se incrementarán en los próximos años (gestionados por las CCAA).
4. Retos para la trasposición
Aunque el plazo de trasposición de la Directiva se ha establecido en 21 de diciembre de 2025, para uno de sus puntos esenciales, el atinente a los valores límite se ha diferido hasta 2029. El ajuste a la Directiva debería hacerse de un modo pausado y atento a la opinión de los expertos, en un nuevo texto reglamentario que no se limite a cambios puntuales ni a una operación de retoque estético.
A estos efectos, el informe “Acuerdo del grupo de trabajo amianto del CNSST”, adoptado en 2014 pone de manifiesto problemas de interpretación y/o aplicación del RD 396/2006. Uno de los aspectos que se ha demostrado más conflictivo ha sido el relativo a los planes de trabajo. En tal asunto, es interesante la consulta de la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de febrero de 2022.
Las cuestiones más confrontadas son las atinentes a la carga burocrática, apuntando a la posibilidad de sustituir planes individualizados por otros generales. Además se suscitan dudas interpretativas, en especial con la delimitación de los trabajos “esporádicos”, que la nueva Directiva en absoluto resuelve. Otro tema que no ha pasado desapercibido es el de la falta de aplicación de la norma a los autónomos, tipo de prestación frecuente en el ámbito de la construcción.
También hay consenso sobre las complejas trabas en su tramitación -arts. 11.4 y 12 RD- originando constantes conflictos competenciales así como un alto grado de inseguridad jurídica. Los expertos consideran que la CCAA competente habría de ser aquella donde se ejecutan los trabajos. Además, teniendo en cuenta estas dificultades y las diferencias que acarrean los controles, plantean fórmulas menos rituales y más garantistas que acrediten la capacidad de las empresas para la ejecución del trabajo, con autorizaciones temporales, que prescindan de la necesidad de aprobar los planes uno a uno.
A la vista de la Directiva 2023 y sus objetivos, convendría una redacción más estricta imponiendo la retirada, al menos en determinadas circunstancias, dada la frecuencia con la que se plantea la falta de adopción de medidas frente a la liberación de fibras por roturas accidentales.