Nuevas caras de la vulnerabilidad socioeconómica ante la transición verde: La Comisión aprueba una Recomendación sobre pobreza en el transporte
Cristóbal Molina Navarrete.
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.
Universidad de Jaén.
1.
Hace una década, en 2015, cuando la ONU aprobó la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, marco priorizado de propósitos para un nuevo modelo de desarrollo sostenible, no por casualidad el primer Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS1) fue el de la erradicación de la pobreza. Nada puede (o debe, al menos) ser sostenible si no se cumple con el objetivo de erradicar la pobreza, condición para una economía social de mercado justa, sin reducir las expectativas de las futuras generaciones para seguir satisfaciendo, en términos idénticos o mejorados a las presentes, sus necesidades. El objetivo dista mucho de cumplirse. En las últimas décadas las tasas de pobreza (así como las de exclusión y desigualdad sociales) no solo se han mantenido altas y constantes, confirmando que responde claramente a una “cuestión social estructural”, resultado del modelo de organización política del sistema económico, sino que, en los años más recientes, aumenta en algunos países y en otros se reduce a un ritmo mucho más lento.
No es la crisis climática, al igual que la inflación (elevación del coste de la vida), ajena a este problema, por lo que, en buena teoría, las políticas de corrección de la emergencia climática y de transición ecológica o verde deberían contribuir a su reducción. La cuestión, sin embargo, es más compleja y exige más matices, de modo que emerge, una vez más, la dimensión ambivalente y conflictiva entre lógica ambiental (justicia climática) y lógica de distribución social (justicia social), por lo que el resultado de la prevención-reducción-eliminación de la pobreza a través de políticas y prácticas propias de un desarrollo sostenible no será automático, sino que, de nuevo, se precisarán medidas de “transición ecológica socialmente justa”.
2.
En efecto, de inicio, y en escenarios de crisis múltiples (pandemias, guerras, emergencias climáticas constantes, etc.), los procesos de transición, tanto digital como, sobre todo, ecológica o verde, suele dejar emerger las muchas deficiencias y vulnerabilidades del modelo socioeconómico, así como del sistema jurídico y de instituciones que deberían garantizar la corrección de aquéllas para una asignación o distribución socialmente justa del crecimiento y la riqueza, que alcanza cifras que nunca se habían visto en la historia. En España, para 2024, 2,8 millones de personas deberían haber salido de la pobreza (y la exclusión social), pero los datos actuales se mantienen muy alejados de los compromisos internacionales, pese a reducirse algo el porcentaje. Según destaca el prestigioso Informe anual de la EAPN-Es (Red de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social en España), el riesgo de pobreza y/o exclusión social en nuestro país (medido con el estándar internacional de la Tasa AREROPE) alcanza al 25,8 % de la población, 12,5 millones de personas, 200.000 menos que en 2023 (26,5%), si bien se había comprometido el 20,1%.
Se reduce, pues, la extensión de la pobreza (no de la severa ni tampoco de la infantil), pero no la intensidad, dice ese Informe (XIV). El informe da cuenta de la tasa AROPE y de sus diferentes componentes:
- tasa de riesgo de pobreza relativa
- la carencia material y social severa y
- el porcentaje de población con baja intensidad en el empleo (la denominada pobreza laboriosa o laboral).
Hasta hace bien poco tiempo, la configuración de la cuestión social relativa a la pobreza se veía de forma más unitaria, como un problema global de ausencia del nivel de renta suficiente, por carecer de empleo o ser este precario (déficit de tutela del trabajo decente) o por no disponer de una renta social de sustitución adecuada (déficit de protección social suficiente). Las soluciones, por lo tanto, deberían venir de las clásicas políticas socioeconómicas: políticas de pleno empleo de calidad (políticas activas de empleo, políticas salariales -SMI- y convencionales -salarios por negociación colectiva-, etc.) y políticas de garantías de rentas sociales, típicas de seguridad social o de asistencia social. Sin embargo, en los últimos tiempos, se ha verificado que esas políticas son, por sí mismas, insuficientes para reducir otros problemas propios de la pobreza, como es el acceso a ciertos derechos sociales y bienes de interés general, incluso si se dispone de un empleo, como es el caso de la vivienda, la energía o, como vamos a ver, el transporte.
3.
Precisamente, el referido Informe presta especial atención a diferentes facetas “contemporáneas” de esta pobreza fragmentada. Así, respecto del acceso a una vivienda (la pobreza habitacional o residenial) se constata el crecimiento de este factor de empobrecimiento y desigualdad para gran parte de la población, sobre todo la más joven. Una dimensión creciente de pobreza que especialmente se debe a la carencia del mercado de viviendas y de las políticas de vivienda social. Ni hay viviendas suficientes ni los precios son asequibles para la mayoría.
El gasto en vivienda ya supera 1/3 de los ingresos de las personas pobres (35,5 %). Éstas disponen de apenas 333 € de media tras pagar el alquiler y de 370 € abonada la hipoteca. Ni las políticas salariales, ni las propias de transferencia de renta ni las reformas legislativas hasta ahora adoptadas para la protección de estas personas y colectivos vulnerables al mercado han surtido efecto positivo, hasta el momento. Al contrario, esta faceta de vulnerabilidad socioeconómica a los fallos del mercado crece, incluso entre personas con salarios razonables (decentes).
Afortunadamente, diferente parece ser la situación respecto de la faceta de la pobreza energética, que adquirió protagonismo a raíz de la pandemia. Aunque, de inicio, pandemia de covid19 y emergencia climática antrópica multiplicaron las situaciones de pobreza energética (las dificultades o incapacidad de los hogares de mantener su vivienda a una temperatura adecuada por la insuficiencia de ingresos para hacer frente a su coste), parece que las políticas de protección social tomadas estos años (ej. bono social eléctrico) están dando algunos frutos positivos. Tras varios años encadenando máximos históricos, en 2024 se habría reducido más de 3 puntos: el 17,6 % de la población no pudo permitirse mantener la vivienda con una temperatura adecuada. Con todo, indica el Informe, la mejora de este año no puede ocultar que ha aumentado un 65,9 % respecto a 2014 y prácticamente se triplica desde 2008 (sube un 196,3 %). La transición a energías renovables, pues, no está consiguiendo otros de los efectos de justicia social asociados a la climática: la disposición de energía suficiente para las necesidades a precios asequibles.
4.
Pero esta emersión de nuevas facetas de pobreza en el marco o escenario de los procesos de transición ecológico o verde no se agotan con la energética. Es cada vez más evidente la dimensión de la “pobreza de transporte”. En España, según un estudio del Basque Centre for Climate Change (BC3) y el Observatorio de la Transición Energética y la Acción Climática, esta nueva dimensión desagregada de vulnerabilidad socioeconómica afectaría a entre 350 y 550 mil hogares de forma severa (entre 1,3 y 1,8 millones de personas). A lo que habría que sumar otros 2 millones de hogares con un gasto en transporte constitutivo de “carga excesiva” (más del 10% de la población). A pesar de la adopción de medidas muy parciales para reducir ese gasto (ej. Real Decreto-Ley 1/2025), el problema persiste y no hay ni un marco normativo ni planes suficientes para afrontar con eficacia esta nueva exigencia de reducir las brechas de pobreza-desigualdad en paralelo a la mejora de la sostenibilidad ambiental del transporte, al contrario, ésta las agrava.
Este desafío de la transición hacia un mundo más sostenible, mediante una amplia gama de decisiones de todo tipo y procesos que atienden la necesidad de descarbonizar todos los sectores de la economía y de la sociedad, en especial del transporte por carretera, que es el más contaminante de todos, en un escenario de aumento del coste de la vida, deja emerger mayor pobreza de transporte. Por tal se entendería:
«la falta de alternativas de transporte, asequibles y accesibles que restringen la movilidad de una persona a un área determinada, dificultando la realización de sus actividades esenciales y su participación en la sociedad»
Un tipo de pobreza que, además, tiene tanto una dimensión territorial muy marcada, perjudicando más a las zonas rurales. Además de presentar, igualmente, una clara brecha de género, pues son las mujeres. Así se recoge en el Informe que ha promovido por ECODES y en el que se recopilan los datos del estado de situación de la vulnerabilidad y pobreza en el transporte. En él se incluyen, además, 17 propuestas (recomendaciones) para abordar integralmente la aparición o aumento de esas situaciones de desigualdad social y de riesgo de exclusión, para que, como siempre se afirma, la transición ecológica sea también inclusiva socialmente (alma eco-social de los marcos normativos, procesos y prácticas basadas en la lucha contra el cambio climático entrópico).
5.
Justamente, este sería el enfoque de la RECOMENDACIÓN UE 2025/1021 de la Comisión, 22 de mayo de 2025 sobre la pobreza de transporte: garantizar una movilidad asequible, accesible y justa. La recomendación quiere vincularse al principio 20 del pilar europeo de derechos sociales. La garantía de acceso a servicios esenciales como sería el transporte se configura como un “derecho de toda persona” en sí, pero también como medio para acceder a otros derechos básicos para la ciudadanía social: “empleo, asistencia sanitaria y educación”.
Ahora bien, fiel a la dimensión ambivalente, social y económica, de la UE, expresa esta Recomendación igualmente la contribución del sector del transporte al desarrollo económico y a puestos de trabajo de calidad. En consecuencia, refleja bien, al menos en su diseño y espíritu, también en sus medidas, esa síntesis que se quiere entre justicia climática y justicia social, de modo que la sostenibilidad que se precisa en términos ecológicos o ambientales para preservar la naturaleza y sus recursos de presente y de futuro sea compatible con la sostenibilidad social. De ahí que su razón de ser pueda identificarse con la función de integrar de la manera más normalizada posible en el uso de los transportes modernos, ya diseñados bajo el paradigma de la movilidad sostenible, a las personas y grupos (incluye también a pequeñas empresas) en riesgo de pobreza y exclusión social por su vulnerabilidad de acceso a estos servicios. Con ello, al tiempo que se promueve el tránsito a una economía más verde querría también contribuir a mejorar la solidaridad colectiva, de presente e intergeneracional.
Sin poder entrar aquí en análisis más profundos de esta importante decisión, pese a que tiene una fórmula jurídica debilitada, como es la Recomendación, no es ocioso recordar que la pretensión no es puramente especulativa o teórica, solemne discurso huero de medidas adecuadas para afrontar este formidable desafío para una transición ecológica socialmente justa, sino que cuenta como medidas mucho más concretas para darle realidad. Sin duda, entre ellas, destaca la creación del Fondo Social para el Clima (FSC) . Este instrumento financiero específico se creó con el fin de compensar los posibles efectos distributivos negativos de la ampliación de la cobertura de los mercados del carbono de la UE a los edificios y el transporte por carretera con un nuevo régimen de comercio de derechos de emisión (RCDE 2), de conformidad con la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.
Se espera que el FSC movilice 86. 700 millones de € entre 2026 y 2032 (en torno al 10,52% corresponderá a España, que debe aportar en torno a un 25% de fondos propios) para apoyar los hogares vulnerables, las personas usuarias del transporte y las más pequeñas empresas (microempresas) especialmente afectadas tanto por la faceta de la pobreza energética como la de transporte. Para acceder a esta financiación, los Estados miembros deberán presentar sus Planes Sociales nacionales para el Clima. Planes que tenían como plazo máximo el 30 de junio de 2025. Sin embargo, como venimos comentando en esta página, el Gobierno español todavía no lo ha presentado, pese a cumplirse el plazo. Su calendario específico lleva a su aprobación, iniciado su trámite en enero de este año, a 2026.
6.
No obstante, sí existen algunas iniciativas parlamentarias en tal sentido, aún parciales, de naturaleza jurídica diferente y de muy incierto futuro ambas. A saber:
a) Fruto de una Enmienda, y ante la sorprendente ausencia de este enfoque de justicia social climática y de transición justa, el Proyecto de Ley de Movilidad Sostenible, incluye una nueva Disposición adicional que ordena elaborar una “Estrategia Estatal contra la Pobreza de Transporte”.
La dilación es tal -dos años- que es dudosa la voluntad gubernamental de llevarla a cabo. Aunque, hoy, lo más inquietante es que quizás ese proyecto de ley vuelva a fracasar y no siga su tramitación, ante la falta de apoyos parlamentarios suficientes, por la contestación del grupo de personas diputadas de Podemos.
b) Proposición no de Ley para la creación de un leasing social de vehículos eléctricos para hogares, microempresas y transportistas autónomos en zonas rurales (BOCG, Serie D, n. 399, de 26 de septiembre de 2025, pp. 21-24)
Como ya se comentó en una entrada previa en este portal, entre las medidas más exitosas para tratar de corregir esa vulnerabilidad socioeconómica en materia de transporte frente a la transición ecológica, ensayada en Francia y contemplada en el amplio catálogo de prácticas en tal sentido en diversos países europeos que incorpora la Recomendación de la Comisión, está la del “leasing social”. La razón de ser de esta medida reside en el constatado de que la descarbonización de este sector exige aunar criterios de justicia social a la climática y a la territorial. Recuerda que el primer informe de pobreza en el transporte presentado por el Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible, los hogares que viven en entornos rurales invierten más cantidad de su presupuesto anual en transporte que las familias en entornos urbanos. Asimismo, seguridad o tiempo de desplazamiento, son algunos factores añadidos que provocan desigualdades en la movilidad que pueden llevar a la pobreza en el transporte.
Esta constatación y el reconocimiento del derecho a la movilidad no pueden quedarse en formulaciones teóricas, meramente simbólicas. Exige también usar las técnicas de las garantías jurídico-sociales de efectividad, como los programa de leasing social, que facilitan vehículos eléctricos a la ciudadanía y a profesionales (incluyendo microempresas) con rentas situadas por debajo de la media. De este modo, una vez más, la razón ambiental se ve complementada con la razón social, pero también con la razón económica, en la medida en que estas garantías de renta social, a través de ayudas y facilidades de pago para adquirir transportes eléctricos también sostienen y promueven las oportunidades de negocio, impulsado el debido tránsito hacia una economía verde creadora también de más empleos verdes y de trabajos sostenibles.
Cierto, a la debilidad de su carácter no legislativo suma la incerteza en torno a su suerte político-parlamentaria y gubernamental. Pero, en todo caso, no hay duda de que marca un camino correcto, en el que el mantra machacón de una transición ecológica socialmente justa, sin dejar a nadie atrás, no es una suerte de nueva fórmula mágica, de creación artificial y simbólica, vaciada de operatividad real, sino que es tomada en serio como una típica expresión de un modelo jurídico basado en el garantismo socioambiental. Un modelo en el que, el inicial conflicto entre la lógica ambiental y la lógica socioeconómica termina canalizándose hacia una síntesis creativa, donde el resultado es más crecimiento, más empleo y mayor sostenibilidad ambiental. ¿El cuento de la lechera? Dependerá… Veremos.