De “quien contamina paga” a la “distribución sostenible del agua”: el canon volumétrico como garantía de un uso agropecuario socialmente justo
Cristóbal Molina Navarrete.
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.
Universidad de Jaén.
“Llueve sobre el campo verde. /Por entre música de agua la mirada se me pierde. Lluvia que bajas corriendo a refrescar la mejilla de la flor que está muriendo. Cuando te veo descender pienso que mi alma y el campo por ti van a florecer.”
1.
El pasado sábado, 22 de marzo, se celebró el Día Mundial del Agua (este año dedicado a la Conservación de los Glaciares). Iniciado en 1993, a propuesta de Naciones Unidas, pretende concienciar sobre la extrema centralidad del recurso de agua dulce (sea la azul -fuentes superficiales o subterráneas- sea la verde -acumulada temporalmente en el suelo o vegetación-, frente a la gris -la que está contaminada por la acción humana-) para la sostenibilidad del planeta, amenazada por su creciente escasez en todo el mundo, por las crecientes sequías, la multiplicación de consumos (no solo el agrario) y la gran contaminación de la mayor parte de la masa de agua potable (solo el 40% de la masa de las masas de agua europeas están en un estado ecológico aceptable). En un escenario nacional, como el español, en el que un inaudito “tren de borrascas”, que no parece tener fin cercano, está anegando la práctica totalidad de los campos de España, desbordando ríos y llenando embales y pantanos para varios años, más de un quinquenio (lo que no es baladí en uno de los países con mayor regulación hidráulica del mundo) cabría pensar que la celebración no puede llegar en mejor momento y que se acabó el problema de la sequía en España. La lectura de la mayor parte de los titulares de la prensa escrita así pareciera indicarlo: las últimas lluvias enterrarían la sequía y dispararían las reservas de agua embalsada en España.
Nada más alejado de la realidad. De un lado, hay que advertir de que, a pesar de estas copiosas lluvias, ni todas las cuencas están en la misma situación, por lo que algunas siguen por debajo de sus valores normales o promedio, ni la sequía es cosa del pasado, volverá allí donde ahora parece que ha resuelto el problema. Es un fenómeno natural cíclico, e incluso, como muestra un reciente estudio del CSIC (confirma otros precedentes -ej. Observatorio de la Sostenibilidad –Aproximación a la evolución de las precipitaciones en España–), se agravará en el futuro próximo por los efectos del cambio climático, de modo que las precipitaciones serán cada vez menos frecuentes e intensas, por tanto la sequía más recurrente, junto con tiempos de inundaciones. De otro lado, en realidad, el problema más grave sigue intacto, el de la escasez de agua para sus múltiples e intensos usos (algunos nuevos y con una creciente preocupación, el funcionamiento de gigantescos centros de datos), en especial agrícola. Este tipo de titulares triunfalistas confunden peligrosamente (en la medida en que más paraliza que anima a la acción política y socioeconómica) dos conceptos muy diferentes: sequía (un concepto meteorológico y temporal) y escasez (concepto socioeconómico y estructural).
2.
En consecuencia, existe un amplio consenso científico, menos político, en la necesidad de afrontar con especial urgencia los importantes, y ya urgentes, retos, de gestión y científicos, que plantean los usos del agua en España, especialmente el más intenso y determinante para la propia seguridad y soberanía alimentarias: el agropecuario. Además de adoptar las debidas medidas correctoras de los usos inadecuados y de sus deficiencias para un modelo tan eficiente económicamente como socialmente justo, deben regularse y adoptarse las medidas para prevenir los riesgos de agravamiento, cada vez más presentes. Se trata por supuesto no solo de realizar en la práctica lo que se afirma en los discursos (Informe del Comité de personas expertas en sequía: La sequía en España: directrices para minimizar su impacto), sino de ir más allá y de forma diferente, a fin de ganar en eficacia.
El desafío se produce del lado de la oferta, por supuesto, debiéndose tomar las medidas que permitan optimizar toda el agua disponible desde un enfoque de sostenibilidad, evitando las pérdidas que hoy tenemos (contaminación, fugas por viejas infraestructuras. La salinización de los ecosistemas de agua dulce: lagos, humedales, ríos –prácticamente 1/3 del agua de los ríos está salinizada-). Pero lo es también del lado de la demanda, por tanto, llama en causa a las medidas de regulación y a las de gestión de este recurso, a fin de modernizarla allí donde queda ya claro su desfase y, también, de mejorar las garantías de cumplimiento efectivo de las normas ya existentes, como la Directiva del Agua, transpuesta de una manera parcial y defectuosa, pero, sobre todo, altamente incumplida. Sin duda, ese desafío se sintetiza, como venimos proponiendo, tanto desde el Proyecto de Investigación que sostiene esta página web como la cátedra “del agua” de la Universidad de Jaén-COAG-CREA, en la necesidad de promover un enfoque de regulación y gestión del agua basado en el paradigma de la transición (aquí hídrica) socialmente justa. Así lo hemos presentado en la Feria de los Pueblos de Jaén (20 de marzo de 2025)
La Recomendación del Consejo Europeo de 21 de octubre de 2024, relativa a las políticas económicas, presupuestarias, de empleo y estructurales de España así lo pone de manifiesto. Así, entre las tres recomendaciones que realiza, la tercera nos exige:
“3.- Mejorar la gestión del agua para abordar mejor la adaptación a los efectos actuales y futuros del cambio climático y garantizar la resiliencia económica, social y medioambiental a largo plazo, mejorando la coordinación entre todos los niveles del Gobierno y la Administración, ampliando las soluciones existentes para la reducción del riesgo de sequía y la gestión sostenible del agua en la agricultura, la eficiencia hídrica y las inversiones en infraestructuras, y apoyando el desarrollo de soluciones basadas en la naturaleza.”.
Sostenibilidad y eficiencia del agua que, asimismo, será uno de los temas destacados en el Simposio Científico Técnico y de Transferencia, que organiza la Consejería de Agricultura, Pesca, Agua y Desarrollo Rural en el marco de la feria más relevante del sector del olivar, Expoliva 2025 (14 al 16 de mayo en Jaén). Pero, si en la necesidad hay amplio acuerdo ¿a través de qué medidas específicas se puede avanzar realmente en esa dirección, para que no se quede solo en palabras grandilocuentes, pero sin sustrato real? Las medidas no pueden depender del cielo (aleatoriedad, por tanto), ni tampoco de construir más embalses o pantanos, en un país que ya tiene una “hiperregulacio hidrológica”, sin que, hasta el momento, haya evitado ni las sequías, ni las inundaciones ni la escasez de forma efectiva.
Imagen del Embalse de Entrepeñas, pantano cabecera del Tajo, al 10%, en 2018
El Embalse de Entrepeñas por encima del 84% de su capacidad, superior al pico que alcanzó en primavera del año pasado
3.
Entre esas medidas, incluidas en el ”Manifiesto por un reparto socialmente justo del agua en el Guadalquivir (aunque es extensible al resto de cuencas en España, por supuesto) que venimos proponiendo, destacamos aquí la propuesta de un modelo de asignación de precios (costes) del agua que promueva y garantice un sistema de incentivos de usos agropecuarios integralmente sostenibles: en el plano económico, ambiental y social. A tal fin, se defiende la necesidad, por sus claras ventajas, de un canon volumétrico de regulación del agua para su uso en la agricultura, para que:
- el precio (coste) atienda al consumo real (quienes más consumen, más deben pagar), no solo a la superficie regada (hectárea)
- y su volumen de asignación tenga en cuenta también el criterio relativo a su rentabilidad social y económica (la hectárea que más produce con menos agua debe priorizarse a la que más gasta con producción menor), incluyendo el volumen de empleo (y autoempleo) y su impacto en la fijación estable de población en los territorios y en el desarrollo de su capital social.
En última instancia, la técnica del canon, que vendría a ser un corolario del más general principio de “quien contamina paga” (más a mayor sea la huella ecológica), en su formulación de “que consume paga” (que también debería ser mayor a más huella hídrica se genere), responde a la lógica de recuperación de costes de los servicios del agua, que las Confederaciones Hidrográficas vienen obligadas a aplicar desde que se aprobara la Directiva del Agua (2000). Esa exigencia de una técnica de recuperación de costes implica repercutir en las explotaciones usuarias tanto (1) los costes de la gestión del agua (costes financieros por la construcción y mantenimiento de infraestructuras -embalses, depuradoras, tuberías, etc.) y los (2) costes de un uso no sostenible (huella ambiental hídrica). Conviene advertir que con este canon no se trataría tanto de intensificar la función recaudatoria pública, sino más bien el de redistribuir de forma transparente y socialmente justa esos costes bajo el citado principio jurídico-socioambiental de “quien contamina paga”: el coste del agua debe incluir el efecto de su escasez, penalizando de forma efectiva las prácticas de sobreexplotación y/o contaminación del agua e incentivando las prácticas de uso sostenible
Por diferentes razones, algunas muy peregrinas (ej. la falta de personal), pese al tiempo transcurrido (un cuarto de siglo), el establecimiento de un modelo de canon de regulación del agua que asegure la recuperación efectiva de los costes y faciliten o promuevan usos sostenibles en la agricultura sigue siendo asignatura pendiente en España. A la ausencia de una información precisa de los Planes de Cuenca (falta de rigor y transparencia) se suma una regulación muy asimétrica, carente de toda equidad, multiplicando excepciones y descuentos sin suficiente justificación, y con un criterio de referencia basado en la superficie de riego que genera agravios a cada instante, por lo que provoca desconfianza y conflictividad social. El augurado modelo de “canon volumétrico” permitiría una mejor distribución del coste según el consumo real agropecuario, incentivando la eficiencia socioeconómica.
Aunque el Congreso de los Diputados/as disponía de un buen informe ‘¿Quién paga el agua? para avanzar en esa reforma hacia un sistema de tarifas-canon justo y transparente, el marco normativo nacional sigue inalterado. Si recientemente se ha aprobado (ley de prevención de las pérdidas y desperdicio alimentario), una mejora en materia de costes energéticos en el sector agrario, como la doble tarifa, incorporando reivindicaciones de larga data por parte del sector agropecuario (las personas titulares de explotaciones agraria podrán disponer de dos potencias eléctricas diferentes durante un periodo de 12 meses), para que se pueda ajustar de manera flexible el coste al consumo real (bastará una comunicación telemática o telefónica a la empresa suministradora), no ha sucedido lo mismo para el canon del agua. Esperemos que no haya que esperar al final del Decenio Internacional para la Acción (“El agua, fuente de desarrollo sostenible”, 2018-2028), para ver plasmado normativamente y aplicado en la práctica esta inexorable medida.