Del enigma legal (“polvo”) al laberinto aplicativo (“lodos”) de la “nueva tasa de basura”: disparidad, ineficiencia y conflictividad
Equipo especializado de Investigación del Proyecto Ecoiura social.
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En la Constitución, que acaba de cumplir 47 años y en breve será la más longeva de nuestra historia, parece apelar a una dimensión clásica, civil del “principio quien contamina paga”, cuando el inciso final de su pionero artículo 45.3 conmina a la ley a establecer la “obligación de reparar el daño causado”, bien por uso irracional de los recursos naturales bien por no cumplir con los deberes de respeto y protección medioambiental, según el art. 45.2 CE. Sin embargo, en su desarrollo posterior, tanto en el ámbito estatal como comunitario, ya hemos visto otras manifestaciones jurídicas notables y que evidencian su configuración como un principio jurídico general evolutivo y multidimensional. Sería el caso del Derecho (económico-administrativo) del Agua, a través de la inclusión de esta exigencia de “quien contamina paga” en el principio de recuperación de costes, a la hora de fijar el canon por el uso del agua y que ha de tener en cuenta tanto los “costes ambientales” como el “incentivo para un uso” eficiente del agua, a fin de contribuir positivamente a los objetivos ambientales que se persiguen (art. 111 bis, apartado 1 y 2 de la Ley de Aguas (2001). Asimismo, la fijación de esos costes por el uso del agua tendrá en cuenta los efectos socioeconómicos y climáticos (apartado 3).
Pero no se agota aquí esta multidimensionalidad de este principio general de justica socioambiental. Ciertamente, el nuevo, y conflictivo, gravamen sobre el servicio de gestión de residuos establecido por el artículo 11.3 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, también representa una concreción legislativa del principio jurídico medioambiental de quien contamina paga. A tal fin, como medida promocional de la economía circular, ordena la implantación de una tasa o prestación pública obligatoria por gestión de residuos municipales, sustituyendo la tradicional tasa de basuras.
2.
Literalmente, el art. 11 (costes de gestión de residuos), en su apartado 3 ordena:
“En el caso de los costes de gestión de los residuos de competencia local, de acuerdo con lo dispuesto en el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales…las entidades locales establecerán, en el plazo de tres años … desde la entrada en vigor de esta ley, una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación y que refleje el coste real…de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de los residuos, incluidos la vigilancia de estas operaciones y el mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de los vertederos, las campañas de concienciación y comunicación, así como los ingresos derivados de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor, de la venta de materiales y de energía.”
La principal novedad de la nueva regulación legal (obligatoria para todos los Ayuntamientos, aunque con un plazo muy amplio de implantación, que culminaba en abril de 2025) residiría en la inclusión, como características obligatorias para su diseño y aplicación por parte de las autoridades locales o municipales, que (1) resulte no deficitaria (por tanto, está aquí también presente el referido principio expresado en el Derecho de Aguas de recuperación de los costes) y (2) cuya cuantía individual se determine en función de los residuos generados (en consecuencia, se exige de cada persona ciudadana, no solo que sea “sujeto pasivo” del tributo, sino que actúe como “sujeto activo” de la gestión de residuos). Con ello se pretende que todas las personas, las unidades familiares, colaboren solidariamente con el fin ambiental perseguido, lo que, a su vez, debería redundar en su beneficio directo, no solo colectivo o difuso, en la medida en que la tasa a pagar sería menor a menos residuos genere o a más recicle. Frente a una visión más tradicional y pasiva del “sujeto tributario”, propia del Estado providencia o de bienestar “pasivo”, ahora se proyecta una dimensión más cooperativa, propia del Estado de bienestar activo socioambientalmente, que venimos preconizando en el Proyecto.
Así evaluado, la figura merece una valoración positiva. Pero tiene un doble riesgo. De un lado, el enigmático diseño en la ley genera dudas interpretativas, porque nada, o poco, regula realmente, incluso, en ciertos casos, abre tensiones con principios clásicos como el de capacidad contributiva (art. 31 CE). De otro, el riesgo de que las dudas se traduzcan en grandes disparidades en su práctica, con lo que no solo generaría graves desigualdades, sino una peligrosa desconfianza sobre el sentido real de la nueva carga fiscal. De modo que, lejos de obedecer al loable diseño de incentivar la gestión de residuos la ciudadanía, comprometiendo su colaboración para la realización de un modelo socioeconómico más circular, sostenible, lleve a la desconfianza y a la desidia, al comprobar que no respondería más que a una nueva expresión de la vieja función recaudatoria municipal. No por casualidad lo más concreto de esta ley es la multiplicación de los impuestos (uno estatal, otro autonómico), so pretexto de la (perdida) guerra contra el plástico.
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Conviene recordar que esta figura “tributaria específica y diferenciada”, con finalidad extrafiscal ya se venía aplicando en algunos municipios antes de la ley, como el caso de la ciudad de Barcelona. Otras ciudades se fueron sumando posteriormente, como los casos de Valdemoro (Madrid) o Cabra (Córdoba), entre otras. En un escenario de retraso generalizado del país en los servicios de gestión de los residuos urbanos, lo que motivó la apertura a España de expedientes por incumplimiento de la Directiva comunitaria en la materia (una vez más, y otra, y otra, no parecemos aprender), la experiencia acumulada por estas localidades más adelantadas era una buena oportunidad para un diseño mucho más coherente y eficaz de la tasa de gestión de residuos basada en sistemas de pago diferenciados según la generación-reciclaje individual por hogar.
Una constatación común ha sido la necesidad de tasas basadas en una auténtica corresponsabilización ciudadana, de modo que pague más el que más residuos genere y menos el que recicle más, lo que, obviamente, exige disponer de sistemas objetivados y precisos de medición, de la generación de residuos y de la actividad de gestión individual o privada, con el apoyo -promoción e incentivo- de servicios públicos. Asimismo, junto a estas bonificaciones significativas por la implicación activa en la gestión de residuos de la ciudadanía (ej. quien más acuda a puntos verdes o limpios), se precisan criterios correctores, como la previsión de reducciones -o exenciones, incluso- a las familias vulnerables.
Nada de esto ha sucedido. Ni la ley tomó nota de las experiencias pioneras, de sus beneficios y de sus deficiencias, para mejorarlas, ni la experiencia posterior local, en su aplicación práctica, ha mirado en absoluto a las mejores prácticas, sino a los intereses políticos de cada ámbito. Por goteo, y a regañadientes en muchos casos, las distintas ciudades españolas, han ido aprobando ordenanzas fiscales para empezar a cobrar la tasa. Otros municipios, incluso grandes, siguen con una gran resistencia, y se comprometen a iniciar su cobro a partir de 2026. Sería el caso de Bilbao o Las Palmas de Gran Canaria, así como Sevilla, Zaragoza, Málaga…
En las más “arrastradas” los conflictos político-partidistas están en la base del retraso, amenazándose con tumbar la aprobación o llevarla a los tribunales. No menor es la incertidumbre y el riesgo de conflictividad presentes en las ciudades que sí habrían dado luz verde a la tasa, en la medida en que los criterios (hecho imponible), importes (tipo impositivo) y descuentos (bonificaciones de la cuota debida) seleccionados son tan dispares y a veces arbitrarios, que las impugnaciones ya están a la orden del día. Así, por ejemplo, en Madrid, se calcula sumando al valor catastral del inmueble el resultado de multiplicar la tarifa de generación (que varía en función del barrio) por el coeficiente de separación de desechos (clasificación de residuos por barrio). El Ayuntamiento de Valencia apuesta por fijarla a partir del consumo anual de agua (por lo que no cumple con la diferenciación por grado de generación de residuos, dado que la tasa es lineal por el consumo de agua, al margen del reciclado) y en Bilbao se han decantado por combinar valor catastral de la vivienda y número de personas empadronadas.
Este absoluto y arbitrario baile de criterios está llevando también a una auténtica verbena de cuantías, con diferencias que pueden superar un 400 por cien (desde los 40 euros a los 160 anuales por unidad familiar). Diferencias notables que hallamos también en las reducciones y/o bonificaciones atendiendo a diversos criterios (viviendas vacías, personas en exclusión social, familias numerosas, quienes domicilien los recibos, uso de los puntos de entrega municipal -los ecoparques- o del contenedor marrón, supermercados y restaurantes que donen sus excedentes a entidades de economía social, negocios con servicios propios de recogida puerta a puerta, alquileres sociales, si es la persona inquilina quien paga la tasa – depende de cada ordenanza municipal, incluso contrato-, etc.). En algunos casos se contemplan, o, cuando menos, se demandan penalizaciones (ej. recargo a las viviendas de uso turístico).
4.
En suma, la extrema libertad de configuración dejada a los Ayuntamientos para elegir cómo calcular su importe (fijación del hecho imponible) y a quién eximir o bonificar (cuantía de la tasa, delimitación del “sujeto pasivo”) ha llevado a tal situación que ya se ha bautizado como “el tasazo o basurazo”, haciendo de la figura un “laberinto administrativo y un arma política”. Sin duda, una ley muy mal diseñada por el poder legislativo, pese a lo loable de su razón de ser, ha generado un “esfuerzo de gestión administrativa” extremadamente complejo y costoso, además de muy polémico, política y socialmente, que está resultando inútil o vano para conseguir el objetivo extrafiscal perseguido, la mejora de la sostenibilidad del sistema con la colaboración activa, y el beneficio económico, y social, de la ciudadanía.
Lamentablemente, la realidad en este tiempo parece confirmarnos los más negativos presagios. De aquellos “polvos” normativos estos “lodos aplicativos” se puede afirmar, a la vista de las experiencias aplicativas a lo largo y ancho de nuestro territorio nacional. El resultado final es, de un lado, la creación de una conflictividad política extrema que se está ya reflejando en una intensa y extensa conflictividad judicial. De otro, la desidia ciudadana con el objetivo de la mejora de la gestión de residuos, porque lejos de premiar a quien menos contamine, esto es, a quien cree o genere menos residuos, se está convirtiendo, en muchos municipios, en una tasa absolutamente alejada del objetivo ambiental (inutilidad de la finalidad extrafiscal perseguida) alimentando la voracidad municipal recaudatoria, sin mejora alguna del servicio de gestión de residuos.
Esto es, asistimos hoy a la confirmación de los más negros presagios y los peores temores advertidos por la doctrina científica cuando se conoció la publicación de la ley, que crea una obligación impositiva sin ofrecer las pautas debidas, con lo que la inseguridad jurídica creada es grande, además de tener un efecto de grave injusticia social y recaudatoria. En este sentido, hay casos en los que las subidas son superiores al 60 %, calculadas no en función del coste real del servicio de recogida y tratamiento de residuos, sino sobre la base del valor catastral de sus viviendas, por lo que es ajeno a la previsión legal y arbitrario tributariamente (una tasa vinculada al coste del servicio y a la generación de residuos deviene, así, un impuesto al patrimonio encubierto). Se contraría, pues, no solo el art. 11.3 de la Ley 7/2022 sino también el art. 24 de la Ley de Haciendas Locales (STS, 3ª, de 21 de octubre de 2002), incluso está en riesgo el principio constitucional de capacidad contributiva ex art. 31.1 CE.
En suma, será precisa, pues, una reforma de la ley, seguramente al hilo de los reveses, quizás también de las disparidades interpretativas, que se deriven de los recursos judiciales ya en marcha y de los que vendrán. Es necesario que todos los sujetos, públicos y privados, se tomen más en serio este tipo de instrumentos que, loablemente, responden a ese nuevo principio jurídico general socioambiental de Estado Constitucional de Derecho, propio de un Estado ecológicamente activo, en aras de la sostenibilidad integral. Pero que, para legitimarse definitivamente, han de diseñarse y aplicarse con coherencia, justicia y eficacia. Lo que hoy no sucede.
El problema es que sigue lloviendo sobre mojado. Aquí hallamos los mismos o análogos problemas que para la repercusión del coste del agua a fin de fomentar un uso económicamente eficiente, socialmente justo y ambientalmente sostenible. Como para el consumo del agua, sobre todo en regadíos, el mayor uso, la medición individualizada de los residuos generados -también de la actividad de reciclado que se realiza- sigue siendo una asignatura pendiente para la mayor parte de los municipios. Sin ellos, es imposible cumplir el reto debido de un cambio radical en la cuantificación de estos instrumentos de pago, porque no solo afecta a todos los elementos esenciales de la tasa (hecho imponible, sujetos obligados, cuantías, bonificaciones, etc.), sino a la propia fiabilidad de sostenibilidad del instrumento.