Interacción entre “lo laboral” y “lo ambiental” en la reparación de las víctimas de amianto: ¡Aprobado, finalmente, el procedimiento compensatorio ¡
Cristóbal Molina Navarrete.
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.
Arturo García Sanz.
Profesor Contratado Doctor de Derecho Mercantil.
Universidad de Jaén.
“Crímenes blancos, impunidad, asesino [en serie implacable] protegido por muchos cómplices, que envenena vidas y territorios… Cualquiera diría que estamos hablando del capitalismo, de su ya largo historial de crímenes contra la clase trabajadora y contra la naturaleza, y del actual turbocapitalismo en su última vuelta de tuerca.
¿Es el amianto una metáfora del propio capitalismo? El mismo amianto que se cuela inadvertido en el organismo y ennegrece las células hasta formar un tumor, ¿se parece a este capitalismo que ha conquistado hasta el último resquicio de nuestras vidas, nuestras comunidades, y por supuesto nuestros cuerpos? (…)”
Isaac Rosa (2020).
Prólogo del libro de Alberto Prunetti. AMIANTO. Una historia obrera
1.
Como la (histórica, pero presente) silicosis es producida por el polvo de sílice, la asbestosis (histórica y actual) es producida por respirar fibras de amianto. Por lo general, su estudio queda acotado a las enfermedades profesionales, por lo tanto, al mundo sociolaboral. Pero es también un grave problema de salud pública y de contaminación del medio ambiente, como se viene reconociendo más recién.
Sin que haya dosis mínimas de exposición segura, cuando es prolongada, esta sustancia, que se halla en el entorno de forma natural, en depósitos o minas, puede provocar no sólo enfermedades respiratorias, sino también tumorales, esto es, cáncer (en la faringe, la laringe, la pleura, pulmón, cáncer de peritoneo o el mesotelioma). Cuando el amianto se introduce en el cuerpo no es reversible, ya no tiene vuelta atrás, se queda, por lo que, en el mejor de los casos, mutará en un tipo de enfermedad crónica, que exige un seguimiento y cuidados continuados. Pero, con alta frecuencia, puede provocar la muerte. Cada año morirían en Europa 88.000 personas por enfermedades derivadas del amianto y en el año 2050, el amianto podría alcanzar la cifra de 130.000 muertes.
2.
En la Unión Europea cuenta con una intensa regulación prohibitiva, que no cesa de renovarse, evidenciando la continuidad y gravedad del problema en clave sociolaboral. Es el caso de la Directiva (UE) 2023/2668 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de noviembre, por la que se modifica la Directiva 2009/148/CE sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición al amianto durante el trabajo), que pretende reforzar la protección de la salud. Pero hay países muy importantes en la economía mundial que siguen comercializándolo (en España está prohibido desde 2002 -la norma básica preventiva laboral está en el Real Decreto 396/2006, de 31 de marzo, por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud aplicables a los trabajos con riesgo de exposición al amianto-), como Rusia o China. Más farisaicamente, en Estados Unidos se prohíbe su uso, pero no su exportación a terceros países. Este riesgo del desarrollo industrial global sigue muy presente.
La Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular fue muy consciente de que el problema continuaba en España. Su disposición adicional decimocuarta (titulada instalaciones y emplazamientos con amianto) daba el plazo de un año, desde la entrada en vigor de la ley, a todos los ayuntamientos para que elaborar su censo de instalaciones y emplazamientos con amianto, incluyendo un calendario que planifique su retirada.
Exhibiendo de forma clara su transversalidad, expresamente establecía la obligación de remitir, censo y calendario, que tendrán carácter público, a las autoridades sanitarias, ambientales y laborales competentes de las comunidades autónomas. A partir de su recepción, corresponderá a los autogobiernos la tarea de inspección para verificar, respectivamente, que se han retirado realmente y enviado a un gestor autorizado. La norma establecía la priorización de ese proceso de retirada progresiva en atención a “su grado de peligrosidad y exposición a la población más vulnerable”. En todo caso -advertía, consciente de que no sería nada fácil cumplir el mandato en un tiempo corto- las instalaciones o emplazamientos “de carácter público con mayor riesgo deberán estar gestionadas antes de 2028”. Como se escribiera en esa ingeniosa y satírica obra el Burlador de Sevilla: “¡largo me lo fiáis¡”.
No es pretensión de este artículo divulgativo entrar en esta dimensión de índole netamente preventiva, pero sí es oportuno poner de relieve que, pese al claro objetivo de la ley, su espíritu de eliminación del amianto en un plazo razonable, su ambiguo tenor literal ha hecho que se generan notables conflictos interpretativos y que, en consecuencia, no siempre esté claro en qué casos es obligatoria la retirada del amianto y en qué otros no sería obligatoria, sí recomendable. Una prueba de las incertidumbres y de la limitada voluntad real de resolver este problema es la falta, 3 años después, de una norma reglamentaria que desarrolle con precisión y mayor certeza este mandato legal. En tanto, el Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (INSST) ha elaborado un documento de “directrices” para la retirada del amianto instalado (2024), a modo de ”guía metodológica no vinculante”, dirigida principalmente a los Ayuntamientos para apoyarles en la elaboración de los censos municipales de amianto referida y en tanto no se apruebe la norma de desarrollo.
3.
Pero el carácter transversal y global de esta cuestión no está presente solo en la perspectiva de gestión preventiva, o de protección frente al riesgo. Está presente también, y mucho, en la perspectiva de “justicia social reparadora” del daño a la salud derivado de la exposición al amianto, fallida la prevención. Óptica transversal muy presente en la referida Directiva comunitaria.
En efecto, siguiendo el enfoque «La salud en todas las políticas», promovido por la Agencia 2030, la Directiva, en su considerando 4, recuerda que la protección de la salud laboral frente a la exposición al amianto tiene una dimensión transversal, por lo que es pertinente para numerosas políticas y actividades de la Unión, “en particular en el ámbito del medio ambiente, en el que la acción de la Unión ha de contribuir, entre otros fines, a la protección de la salud humana”. Justamente, desde este enfoque global, remite a la “función internacional como ejemplo a seguir” en materia de prevención de las enfermedades (profesionales o no) relacionadas con el amianto, colaborando con “terceros países para lograr una prohibición mundial del amianto”, algo que, como se ha dicho, dista de lograrse.
Situado el enfoque de política jurídica comunitaria en este enfoque global y transversal, recuerda que hay dos tipos de exposición al amianto. De un lado, la exposición activa, derivada directamente de la exposición al amianto (personas trabajadoras) y, de otro lado, la “exposición pasiva” (análogo a la de fumador/a activo/a y fumador/a pasivo/a), que a su vez conoce varias modalidades de lo que serían “exposiciones de segundo grado”:
- La de las personas que trabajan en la proximidad de quienes operan con materiales que contienen amianto o en instalaciones en las que se degradan materiales que contienen amianto en la estructura de edificios
- las personas expuestas a fibras de amianto en sus hogares por llevarlo personas expuestas en su trabajo (ropa, pelo).
Ambos tipos de exposición (pasiva y de segundo grado) pueden tener y tienen repercusiones significativas en la salud. Sigue siendo, por tanto, imperativo evitar la exposición al amianto, en cualquiera de sus formas, tanto activas y de primer grado como pasivas y de segundo grado, aunque los instrumentos sean diversos, en la activa el principio de prevención a cargo de las empresas. En relación con la exposición de segundo grado al amianto o a materiales que lo contengan, los requisitos de seguridad y salud profesional establecidos en la nueva Directiva han de ser “medios importantes para evitar dicha exposición”, aunque no estén bajo la dirección de la empresa. Finalmente, la Directiva llama la atención sobre la necesidad de adoptar una perspectiva de género, porque la exposición de segundo grado supone “un riesgo especial para las mujeres”. La distribución sexista tanto del trabajo productivo como del reproductivo o trabajo de cuidar, exige atender las diferencias asociadas al género en materia de exposición al amianto y las complicaciones de la salud debidas a tal exposición con el fin de prevenir y detectar mejor las patologías causadas por dicha exposición. Durante mucho tiempo las ropas de los trabajadores se lavaban en casa, por sus esposas o parejas. Sumándose esta vía de contaminación indirecta a la vecinal.
4.
En este escenario, largamente esperada, y con un alcance de protección muy inferior al que se preveía, desde luego al necesario, hace prácticamente 3 años se aprobó la Ley 21/2022, de 19 de octubre, de creación de un fondo de compensación para las víctimas del amianto. La notable insatisfacción del sistema de reparación reforzada basado en prestaciones de seguridad social profesionales, en la medida en que requería con frecuencia demandas judiciales, para reconocer ese carácter vinculado al trabajo del daño a la salud, y las dificultades para lograr reparaciones por responsabilidad “civil” de las empresas, a menudo extintas o en crisis, llevó a la necesidad de buscar otra fórmula socializada, que protegiera a las víctimas en su conjunto y por una vía unitaria (hasta ahora había dos, la social para las personas trabajadoras, la civil para las mujeres y vecindario contaminado por exposición de segundo grado). De ahí que, siguiendo una iniciativa ensayada en otros países (Francia, Bélgica), se creó un fondo como mecanismo innovador y más eficaz de compensación económica para todas las víctimas del amianto.
Aunque no se trata de prestaciones de seguridad social, ni propiamente indemnizaciones de responsabilidad civil clásica o tradicional (por culpa), es competencia del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) gestionar dichas compensaciones a las personas beneficiarias. Debe tenerse en cuenta que solo podrán beneficiarse de esta protección quienes no hayan percibido ya ninguna indemnización por este tipo de daños (aunque era dudoso, queda excluida de la naturaleza de indemnización el recargo de prestaciones por incumplimientos de las normas de prevención de riesgos laborales ex art. 164 TRLGSS, por lo que no cuenta como indemnización previa, pudiéndose acudir al Fondo de Compensación, si bien lo normal es que quien tiene reconocido el recargo también tenga a su favor una indemnización de daños en el orden social)
La ley identifica como tales a quienes:
- tengan reconocida una enfermedad profesional (mesotelioma, el cáncer de pulmón y laringe y la asbestosis con repercusión funcional moderada o severa) ocasionada por el amianto y no haya sido resarcida por vía judicial
- personas con sentencia firme no ejecutada, total o parcialmente (ej. miles de casos en Uralita y Rocalla), en cuyo caso la cuantía a percibir será la menor entre la reconocida en sentencia y la reconocida en el baremo, descontando cualquier eventual pago
- Personas con exposición laboral (veremos que deben estar en un registro específico -RETEA-), doméstica o ambiental que padezcan una enfermedad que no pueda ser reconocida como profesional, pero de la cual se hubiera determinado o pudiera determinarse que su causa principal o coadyuvante ha sido su exposición al amianto y,
- Familiares. Finalmente, a las personas causahabientes de las beneficiarias, en los términos que determine la norma reglamentaria.
También diagnóstico y valoración de la enfermedad, su calificación y revisión, y determinación de su causa o del fallecimiento, ser remitía a los equipos de valoración previstos en un reglamento. Una vez más, pues, todo fiado a un desarrollo reglamentario (disposición adicional única). La entrada en vigor de la Ley a los 20 días de publicación fue sólo una apariencia. Vemos, pues, que, como casi siempre, no solo tardó mucho la iniciativa, sino que también se ha demorado mucho este desarrollo (estaba previsto en la ley solo 3 meses), por lo que quedó suspendida su eficacia (limitada) del desarrollo reglamentario de compensaciones para “la reparación íntegra de los daños y perjuicios sobre la salud resultantes de una exposición al amianto padecidos por toda persona en su ámbito laboral, doméstico o ambiental en España”. Déficit muy criticable que acaba de corregirse 3 años después. Así lo establece el Real Decreto 483/2025, de 17 de junio, por el que se establecen los requisitos y se regula el procedimiento para reconocer el derecho a la compensación económica para las víctimas del amianto.
5.
Este real decreto tiene por objeto desarrollar lo dispuesto en la Ley 21/2022, de 19 de octubre. A tal fin, se estructura en dos capítulos. El primero, relativo a disposiciones generales (artículos 1 a 6). El segundo regula el procedimiento y los requisitos para reconocer la referida compensación económica (artículos 7 a 13). Además, consta de tres disposiciones adicionales, una disposición transitoria, cuatro disposiciones finales y dos anexos. Concretamente, de forma sucinta puede hacerse la siguiente exposición:
- la determinación de las personas beneficiarias (más arriba se ha expuesto un cuadro sintético, pero completo).
- los requisitos (certificado de diagnóstico, acreditación de la patología y su causa, documentación específica, según el tipo de persona beneficiaria y, finalmente, autorización de acceso a la historia clínica)
- el procedimiento para el reconocimiento del derecho a la compensación económica (dos fases, una inicial, de solicitud de certificado de patologías, la otra, principal, de solicitud de la compensación)
- su importe. Se establece un baremo con cuantías fijas, basadas en la pensión media anual de incapacidad permanente absoluta por enfermedad profesional (IPAP) a 31 de diciembre de 2024 revalorizada.
El Anexo I detalla las cuantías según patologías: van de los 32.000 € para la asbestosis a 96.000 para mesotelioma, lo que representa en este último caso multiplicar por 3 aquella cuantía de pensión media por IPA, por dos el cáncer de laringe y por 1,5 la asbestosis. El Anexo II concreta las patologías indemnizables y sus códigos de CIE. Si una persona padece varias patologías, se aplicará la indemnización de la de mayor gravedad -rige el principio de indemnización única-.
También se regula el plazo de prescripción. Se fija en 5 años. El die a quo va a depender de cada caso y la solicitud de certificación interrumpe el cómputo. Una cuestión muy importante no se regula específicamente, aunque por el rango de esta norma no es posible, como la competencia jurisdiccional en caso de conflictos en su aplicación, lo que no es en absoluto algo a descartar, por la complejidad de los procedimientos y por la importancia de esta protección, aunque sus cuantías sean bastante reducidas y, por lo general, quienes acuden a esta vía será porque o bien no quieren pleitos (victimización secundaria) o bien ya fueron, no se ejecutaron y en esta vía encuentran su última esperanza, por lo que seguramente tampoco querrán “meterse en pleitos” si hay discrepancias. Con todo, es una cuestión relevante y, si se atiende al Derecho comparado, no hay uniformidad. A nuestro juicio, tratándose de una prestación social a gestionar por el INSS, aunque no sea seguridad social la competencia debería ser del orden social, no del contencioso-administrativo.
6.
Un cuadro de claroscuros. La norma debe valorarse positivamente, si quiera sea porque supone una luz cierta al final del túnel, aunque 3 años más tarde de lo exigible. Un derecho subjetivo ha estado pendiente años de atención.
Pero este progreso indudable no puede sobrevalorarse. Un Fondo dotado con tan solo 25 millones de euros está muy lejos de poder satisfacer eficazmente la necesidad de respuesta a un gravísimo problema que sufren miles de personas, sean directamente las personas trabajadoras sean sus mujeres sean sus vecinos. Si se compara con lo invertido socialmente por países como Francia realmente se aclara que la cuantía es insuficiente para cubrir las necesidades. La diferencia muy notable entre indemnizaciones, según la patología, y su cuantía reducida, en todo caso, respecto de las que se fijan judicialmente (cierto, muchas pendientes de ser ejecutadas, habiendo quebrado las empresas deudoras, como Uralita, por ejemplo, lo que las hace ilusorias), generará sentimientos de “agravio” y, por tanto, de déficit de “justicia social reparadora”.
En consecuencia, parece que no será este el último paso, sino uno significativo, pero de transición a un sistema mejor dotado y con una mayor capacidad de atender esta demanda justa de reparación socializada de un daño que, en efecto, creó el desarrollismo industrial salvaje y la falta de garantías de control de efectividad de la acción empresarial. Un problema que, para nuestro lamento, difícilmente es histórico (“una historia de lucha obrera más perdida”), sino que está muy presente, incluso en otros eventuales “nuevos asesinos en serie como el amianto” que ni siquiera conocemos y que, en unos años, emergerán como graves problemas de salud humana, además de medioambiental. Un daño este que queda más relegado y, en consecuencia, tampoco aquí se realiza estrictamente el “principio de que quien contamina (en este caso la salud laboral, la humana y la planearía) paga”.