La protección sociolaboral como condición para la tutela ambiental: El trágico “olvido” de las nuevas leyes de agentes ambientales y bomberos forestales
Cristóbal Molina Navarrete.
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.
Universidad de Jaén.
Foto Portada: Los castaños centenarios de las Médulas, tras el incendio arrasador y antes de la tragedia
1.
8 de Los incendios más arrasadores de este siglo se han producido en agosto 2025 (Molezuelas de la Carballeda, Zamora; Larouco, Granxa, Ombra, Parafita/Chandrexa, Orense; Llamas de Cabrera, Boca de Huérgano, León, Porto, Sanabria, Zamora; Jarilla, Cáceres). Pero han sido más. Por ejemplo, los muy conocidos, hoy en buena medida arrasados, castaños centenarios de las ruinosas minas de oro de las Médulas, monumento natural y espacio cultural, patrimonio de la Humanidad, corazón turístico de la comarca del Bierzo (León), reflejaba mucho más que el entorno vegetal del monumento minero a cielo abierto. Cuenta, o contaba, un aleccionador ejemplo de sostenibilidad socioeconómica e histórico-cultural. En efecto, a raíz del trabajo de cuidado desarrollado por quienes cultivaban esos agros, explotando los castañares, se impidió acceder a más de un saqueador minero, que hubiera destrozado los restos en el intento de encontrar alguna mísera pepita olvidada por los romanos (dicho sea de paso, no tuvieron inconveniente en su destrozo en su explotación). Hoy el verde está teñido de negro. Si bien parece que se respira con cierto alivio porque las ruinas mineras se han salvado, conviene no infravalorar que al patrimonio vegetal-natural hay que añadir la pérdida de ese patrimonio cultural, ambos de muy difícil recuperación.
Lamentablemente, no es un caso aislado, más bien lo contrario tras el drama de los incendios de agosto pasado en España. Son muchas, demasiadas, este tipo de historias tras con el súbito tránsito del verde al negro por el rojo púrpura intenso del fuego arrasador que podrían contarse. Otros incendios de León, pero también de Ourense y Zamora, fotografiados desde el aire por la ONG Greenpeace, con unas imágenes tan ilustrativas como desoladoras, darían pie a relatos análogos. Este tránsito al negro ha sido súbito, pero no imprevisible, por lo tanto, evitable. Con casi 30 millones de hectáreas de suelo forestal (55,2 % del territorio nacional), España, segundo país con más superficie forestal de la Unión (nos supera Suecia), conoce ha conocido una nueva devastación que tiene más causas humanas que naturales.
Como el propio cambio climático, producto principal, no exclusivamente, de la acción irracional extractiva humana (cambio antropogénico), nueva oleada de incidencias (en parte reedición de los del año 2022) también tiene causa humana. Se deben, entre otras causas, al abandono del medio rural, esa “España vaciada” que ahora pasa a ser “España quemada” y la desaparición del uso tradicional de los bosques, de modo que las masas vegetales más jóvenes han crecido salvajemente, agravada por la falta de diversidad faunística. A ello se suma la “irracional urbanización” y el uso recreativo intensivo del monte, que incrementa el riesgo de incendios. Debe tenerse bien presente que la mayoría de las igniciones traen causa de negligencias humanas de diverso tipo, lo que no ha de confundirse con la piromanía (las personas pirómanas suponen apenas un 7% de los incendios), pese a la polémica (estéril) política abierta al respecto y la búsqueda de soluciones en el Código Penal, una vía fracasada -como el registro nacional de personas con este trastorno mental y la colocación de pulseras de control de localización, ya contemplado en nuestro Derecho penal: arts. 20 y 105-106 CP-).
Convendría, pus, no alimentar mitos en la gestión político-jurídica del riesgo de ignición forestal, como poner el acento en la piromanía y en la solución penal. Y ello sin perjuicio de recordar la Directiva (UE) 2024/1203 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de abril, relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal, cuya transposición podrá reforzar la tutela ambiental mediante sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias de los delitos graves.
30 de agosto de 2025. Pico Montouto, Serra dos Cabalos, Ourense, arrasado por el fuego.
2.
No son tanto, pues, las causas naturales las que nos permitirían comprender más adecuadamente los desastres de estos fuegos. Aunque el fuego, contenido, ha sido un recurso natural tradicional para una gestión controlada del crecimiento de la vegetación, más en ciertos territorios boscosos. Hoy, sin embargo, exige acción institucional coordinada. Ni tampoco la “culpa” reside, en el plano institucional, en las políticas comunitario-ambientales, que no deja autoprotección mediante la tradicional acción de limpieza de los montes (ej. “ovejas-vacas bomberas”). Este mito-bulo YA se difundió en 2022. Pero las políticas ambientales y agropecuaria de la UE lejos de prohibir limpiar los bosques lo subvenciona, naturalmente, de forma ordenada, respetado siempre la biodiversidad (España es uno de los países con más superficie territorial que aporta a la Red Natura 2000, el principal instrumento de conservación de la biodiversidad a nivel europeo).
Ni, por supuesto, debemos asumir la ley del péndulo, y situar todo el problema en la emergencia climática y su sucesión de fenómenos meteorológicos extremos en la que España, cierto, está atrapada (sequías, inundaciones, sequías, inundaciones…). Aunque mantenga con ella, por supuesto, una estrecha relación (un estudio reciente estima que el sobrecalentamiento hace 40 veces más probable que se den las condiciones meteorológicas que favorecieron los fuegos del noroeste de España y los hacen 30 veces más intensas). Pero tampoco conviene engañarse. La solución efectiva no pasa necesariamente por un macro Pacto de Estado frente a toda la Emergencia Climática ofrecido, sin duda conveniente, pero que, por defecto y por exceso, difumina la clave de la respuesta.
¿Y dónde está esa respuesta más justa, eficaz y eficiente? En garantizar los recursos necesarios y adecuados para un sistema preventivo eficaz frente al riesgo de incendios durante todo el año, no solo en verano, incluyendo, junto a una diferente gestión del territorio, en especial rural (ante sus radicales cambios demográficos -envejecimiento, despoblación inducida-), el volumen necesario de personal y la calidad de su empleo y estatuto profesional. Quizás lo más descorazonador es saber que el marco normativo favorable para ello ya existía, en parte con una dilatada existencia (legislación de montes), en parte muy reciente (nuevas y mejores condiciones profesionales y sociales para las personas que ejercen como agentes ambientales y como bomberos forestales).
Vecinos trabajan en labores de extinción del incendio forestal de A Rúa
(Ourense). Fotografía de Brais Lorenzo (EFE)
3.
En el plano de los planes y recursos materiales (la gestión adaptada de la vegetación como combustible que alimenta estos incendios), la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes (reformada en 2015 y en 2022 -Real Decreto-Ley 15/2022, de 1 de agosto, por el que se adoptan medidas urgentes en materia de incendios forestales-) es inequívoca. La ley obliga a elaborar y publicar, con carácter general en cada Comunidad Autónoma y de forma particular en cada zona de alto riesgo de incendio, los correspondientes planes anuales de prevención, vigilancia y extinción (incluida la gestión de la vegetación previa), según ordena el art. 48 (planificación para la prevención y defensa ante el riesgo de incendios forestales). ¿Todo es, pues, misión y competencia autonómica? Sin entrar en la polémica política creada a este especto, hay que reconocer que la competencia autonómica presupone la estatal.
Estos Planes autonómicos requieren de un marco directriz básico previo estatal. El Ministerio para la Transición Ecológica elaborará, previo informe del Comité de Lucha contra Incendios Forestales debe proponer los los “criterios comunes precisos para la elaboración de los referidos planes, que se aprobarán mediante real decreto”. La ley vigente iba más allá. Incluso se exige una iniciativa de la adaptación al cambio climático (DA 7ª):
“Las AAPP elaborarán, en el ámbito del Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, un estudio sobre las necesidades de adaptación del territorio forestal español al cambio climático, incluyendo un análisis de los métodos de ordenación y tratamientos silvícolas más adecuados…”.
Los mandatos legales han fracasado y arde sobre quemado (ej. Parque Natural de O Invernadeiro, que sufrió otro gran fuego en 2022). El monumento histórico-natural de Las Médulas tenía el obligatorio (Ley 4/2015, autonómica de Patrimonio Natural) Plan de Ordenación de Recursos Naturales (PORN) caducado desde el año 2022 y carecía del exigido (Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y Biodiversidad) Programa Rector de Uso y Gestión (PRUG). Las exigencias de una especial gestión del exceso de vegetación adaptadas al cambio climático aún fallan más, como la autoprotección, más un paraje protegido por la Unesco, que exige mayor cuidado. No es solo tierra-vegetación quemada, son “hogares perdidos, paisajes convertidos en ceniza y un futuro que se apaga” (fotógrafo Pedro Armestre, colaborador de Greenpeace).
En suma, por enésima vez, el marco normativo obligatorio está y es exigente, incluso está actualizado. Pero falta la voluntad inversora en prevención y gestión. Pero esta previsión institucional no es una opción política, sino una obligación de carácter jurídico, exigible. De ahí, la apertura de una investigación penal, que seguramente terminará como la mayoría, fallida. En todo caso, se hicieron reformas de urgencia para que lo sucedido apenas 3 años antes “nunca más volviera a suceder”. Ha tardado poco en plantearse el mismo problema y con mayor gravedad.
4.
Ahora bien, en el segundo plano, el relativo a las políticas de empleo y trabajo profesional para garantizar la sostenibilidad de nuestros bosques y montes, hemos descubierto una durísima realidad, con mayor o menor intensidad en cada territorio autonómico, que hasta ahora había permanecido invisibilizada y al que el fuego, de una forma brutal, ha dado luz: las escasas dotaciones de profesionales dedicados a la prevención y extinción, la extrema precariedad sociolaboral, en términos de inestabilidad contractual, bajos salarios (1.300 €), ausencia de capacitación y bajas expectativas de promoción profesional, así como notables agravios en la jubilación por penosidad respecto de los bomberos urbanos. Sin embargo, este déficit sociolaboral, tan peligros para la salud ambiental o de nuestro entorno verde, tampoco era desconocido, sino que, incluso, ya había experimentado atención legal, también colectiva. Por lo tanto, tampoco el problema sería tanto de falta de previsión jurídica, sino más bien de incumplimiento de las obligaciones, por las AAPP y por las empresas (“acordarse de Santa Bárbara solo cuando se quema”).
Una cuadrilla de bomberos forestales lucha contra el fuego en Veiga das Meas.
En efecto, de un lado, para ciertos colectivos, el de agentes, el punto de inflexión se esperaba con la Ley 4/2024, de 8 de noviembre, básica de agentes forestales y ambientales (dictada con fundamento en el título competencia 149.1, 23ª CE, también la 18ª -régimen jurídico administrativo- y 17ª -seguridad social-). De otro, para el colectivo bombero, la Ley 5/2024, de 8 de noviembre, básica de bomberos forestales. Conviene advertir que la primera se refiere a una regulación de la actividad o función de agente ambiental, cualquiera que sea la denominación autonómica que reciba, pero personal funcionarial (y agente de la autoridad -son policía administrativa especial y policía judicial-), mientras que la segunda abarca a toda persona que ejerza estas funciones, independientemente de su condición laboral o funcionarial (art. 2.2 y art. 3). En el caso de bomberos voluntarios se remite a leyes propias, competencia básicamente de las CCAA y protección civil (DA 8ª).
5.
No podemos entrar aquí en detalle en estas importantes leyes, por supuesto. Iremos realizando estudios parciales sobre diferentes aspectos, los más relevantes en la interacción entre lo sociolaboral y lo ambiental, como la prevención de riesgos laborales, así como respecto de su consideración, en el marco de las políticas de mercado de trabajo dirigidas a promover empleos sostenibles integralmente, y no sin contradicciones, en la nueva categoría de los “trabajos sostenibles”, según las recientes propuestas de la OIT. Aquí nos limitaremos a dejar constancia de la visión de contraste que supone contar con leyes tan avanzadas en la comprensión de esta cuestión socioambiental preeminente de los incendios forestales, pero, al tiempo, tan poco aplicadas, también en el ámbito sociolaboral y profesional, de modo que todo o casi se remite a un futuro que tarda en llegar, por la ausencia de observancia de sus mandatos de desarrollo, en los diferentes niveles (autonómicos, estatales, empresariales, convencionales colectivos). Aunque parece que algo se mueve.
Así, respecto la “sentencia científico-social” que exige apagar los incendios en invierno, supone acabar, en el marco laboral, con la visión de trabajos fijos discontinuos, cuando no temporales o de campaña. La Ley 5/22024 es consciente de ello, también los nuevos convenios se dirigen en esa dirección, sustituyendo gradualmente temporalidad y discontinuidad por fijeza ordinaria. Por ej. el Convenio Colectivo de TRAGSA (BOE 18 de agosto de 2025).
En su Anexo regula las disposiciones específicas para el personal adscrito al Servicio de Prevención y Extinción de Incendios Forestales (Servicio de Brigadas de Refuerzo de Incendios Forestales –BRIF–, Servicio de Brigadas de Labores Preventivas –BLP– y Servicio de Equipos de Prevención Integral de Incendios Forestales –EPRIF–). Todos estos colectivos (la realidad es muy compleja, de modo que la práctica conoce 19 categorías profesionales -la regulación del sistema de clasificación profesional difiere según sean funcionarios o laborales, según prevé el art. 5 de la Ley 5/2024, así como su formación -art.6-) integrarían el servicio público universal creado por el Gobierno, y dependiente del actual Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO), para atender emergencias por incendios forestales por razones de interés público. Prestación que hace con una sociedad mercantil pública estatal como TRAGSA. Las CCAA tienen modelos muy diferentes, unas contratan con TRAGSA otras optan por otros sistemas, pero con dominio claro de la externalización, con contratación de empresas privadas, que dejan pingües beneficios (con excepciones, como Andalucía, que tiene un alto porcentaje de personal del INFOCA como propio).
Otra cuestión que está generando mucha polémica es la adecuación de sus condiciones retributivas, en especial las complementarias. A tal fin, el artículo 8 de la Ley 5/2024 prevé, que las administraciones, organismos públicos y entidades de derecho público o privado vinculadas o dependientes de las administraciones públicas impulsen:
“en el marco del diálogo social, el reconocimiento de las condiciones de peligrosidad, esfuerzo físico, toxicidad, morbilidad, penosidad o equivalentes y el riesgo psico-físico generado por las situaciones de estrés, en la negociación de las retribuciones de los bomberos forestales adscritos a los operativos de extinción de incendios forestales”.
Conviene recordar que las diferencias retributivas entre el mismo personal en cada Comunidad Autónoma, e incluso dentro de una misma Comunidad, son de gran alcance, con diferencias superiores a los 2000 € (entre 1300 y 3600 euros). La clasificación profesional y los complementos retributivos de peligrosidad marcan notablemente esta gran diversidad, visibilizando el agravio cuando esos mismos profesionales (la mayoría hombres) trabajan codo con codo en un mismo fuego.
6.
No podemos ir más allá en este análisis. En él hemos pretendido ilustrar, de forma breve, pero, esperamos, precisa, cómo la mejor (con la diligencia debida de) defensa del patrimonio natural de todos los territorios de España, además de una gestión de los territorios y de su vegetación más inclusiva y socialmente justa, se hace dependiente de la mejora de la seguridad contractual y retributiva de todas las personas que integran en servicio esencial de prevención-extinción de incendios forestales. Pocos ámbitos como éste ilustran de una manera más irrefutable que, e efecto, una de las condiciones jurídico-económicas y sociales más efectivas para la protección ambiental (seguridad ambiental) es proteger la seguridad laboral, y viceversa. Por tanto, avanzar en la primera es hacerlo en la segunda, y al revés.