Los conflictos eco-sociales interterritoriales crecen: de la nueva “guerra de los residuos” (Andalucía) a una vieja “guerra del agua” (Tajo-Segura)
Cristóbal Molina Navarrete.
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.
Universidad de Jaén.
1.
El “justo equilibrio” como objetivo, el “conflicto” como punto de partida de las políticas y garantías eco-sociales: Transversalidad de la “nueva cuestión social ambiental”. Constitucionalmente el Derecho y las políticas de protección ambiental tienen como función esencial lograr el “justo equilibrio” en la utilización de los recursos naturales, a fin de garantizar y promover su racionalidad, esto es, su sostenibilidad integral. Lo que significa que, ya para el art. 45 de la Constitución, un artículo pionero en la materia, el principio de protección ambiental debe hacerse compatible, armonizable, con la mejora de la calidad de vida de las personas, sobre la base de un principio jurídico de solidaridad colectiva, tanto intergeneracional como interterritorial. Ahora bien, si pasamos del plano normativo al plano práctico, lo cierto es que, en materia de protección ambiental y desarrollo socioeconómico, lo cotidiano es el conflicto, hasta el punto de que, en nuestro tiempo, los conflictos socioambientales o eco-sociales adquiere un protagonismo muy destacado.
La cuestión es global, por supuesto. Es muy difícil que haya un conflicto en el mundo que no tenga una faceta tanto ecológica como socioeconómica, dada su transversalidad. Piénsese en la propia disputa entre Marruecos y España por lograr el mayor beneficio en las oportunidades logísticas derivadas de la crisis de Ormuz, de modo que las normas ambientales europeas perjudicarían a España en el plano competitivo a favor de la mayor laxitud de Marruecos. En juego, pues, está la mayor o menor expectativa de creación de oportunidades de negocio y empleo, en medio de un problema mucho mayor y complejo, ético-jurídico: una guerra ilegal.
Una guerra contraria al Derecho Internacional, como la de Estados Unidos e Israel contra Irán, que también refleja un conflicto sociocultural mucho mayor aún. Me refiero ahora a la evidencia de que la economía de los combustibles fósiles, y el modelo de globalización económica extractiva que genera, no solo genera un grave riesgo de insostenibilidad ambiental (el cambio climático antrópico tiene como su causa principal la economía fósil o carbonizada), sino también de desarrollo integral, económico y sociolaboral, de los países dependientes de tales cadenas globales o de suministro. Así se puso de relieve en la ciudad caribeña de Santa Marta, al acoger una Conferencia internacional para fijar las vías alternativas reales para la transición energética (la guerra en Oriente Próximo como telón de fondo). A tales efectos, medio centenar de países han creado una coalición para promover una lucha eficaz contra los persistentes vetos que frenan, y por lo tanto, vacían de efectividad y coherencia, la tan cacareada descarbonización económica, la transición de una economía fósil a otra economía ecológica, verde o renovable.
Frente a la imagen más posibilista y gradual del tránsito de la economía fósil a la economía verde, que tiende a asumir las Conferencias mundiales en el seno de la ONU, este grupo de países trata de evidenciar que es necesario ir más rápido y más allá. Una visión esencial y existencialmente conflictiva que encontramos por doquier, como cuando tratamos de trazar la huella de la gestión de residuos de la UE y la encontramos en África (Sur Global)), o en Asia, sean textiles, sean digitales, sean plásticos, contaminando sus suelos y sus aguas, al tiempo que hipotecamos sus oportunidades de desarrollo real. Esta dimensión conflictual en ascenso tiene otras muchas manifestaciones recientes, por limitarnos a situaciones de hoy, como los conflictos eco-sociales generados por la nueva oleada de los llamados tratados de libre comercio lanzada por la UE (con Mercosur, con México, con India, etc.), de modo que, pese a incluirse en ellos el principio de sostenibilidad integral, lo cierto es que se multiplican las voces críticas por sus impactos reales nocivos tanto para el ambiente (ej. a más comercio más movilidad, más contaminación) como para el desarrollo local real (ej. facilita el neocolonialismo de la producción intensiva, incluso en el sector primario -industrialización o uberización agropecuaria-), viendo amenazada su propia soberanía (alimentaria, sociocultural) y seguridad.
2.
Más conflictos eco-sociales interterritoriales en España: ¿Insolidaridad socioambiental entre autogobiernos y pueblos? Por supuesto, como la cuestión global que es, esta multiplicación de conflictividades asociadas a las relaciones entre la conservación ambiental o de la salud planetaria y el desarrollo económico, con su impacto en términos de oportunidades de más y mejores empleos, tiene sus proyecciones en España. No por casualidad nuestro país sufre especialmente un fenómeno de “buitreo jurídico-internacional” a raíz del “conflicto interminable de regulación de las renovables”, con embargo de bienes españoles en el extranjero incluso (Fondos extranjeros adquieren los derechos de muchas de las demandas contra España por la interrupción del apoyo a las renovables para cobrar las indemnizaciones millonarias reconocidas en cortes de arbitraje que, sin embargo, dictan resoluciones que el TJUE no asume).
Pero los conflictos son también interterritoriales en un Estado autonómico y pone a prueba el principio constitucional de solidaridad colectiva o nacional. La defensa “lo verde” de un territorio o autonomía, para eliminar o reducir la presión ambiental sobre una zona, en aras de una transición ecológica, mutaría, al tiempo, en una presión socioeconómica, también ecológica, sobre otro territorio. De ahí, la importancia de los instrumentos de regulación de justo equilibrio, de un lado, y de solución-prevención de este tipo de conflictos, de otro.
Justamente, el denominado enfoque de “ecología político-social” buscaría que las reducciones de las presiones ambientales en un territorio (lógica ecológica) no se compense ni creando nuevos conflictos-disfunciones sociales (desempleo o reducción de rentas para cubrir los costes internalizados de una actividad que es contaminante, aumentado precios finales que paga la ciudadanía consumidora -la inflación, la escasez-) ni deslocalizándolos en otros territorios, donde la legislación ambiental sea menos exigente. Cierta tipología de estos conflictos recibe incluso un nombre: NIMBY (Not in My backyar -no en mi patio trasero-), esto es, reflejarían una visión dual sobre un asunto: “Sí, que se haga en alguna parte, crea riqueza y empleo, pero no aquí (en casa, pueblo) porque molesta y puede contaminar(me)”.
Los casos concretos son numerosos. Por ejemplo, los crecientes conflictos, en todo caso sociales locales, a veces judicializados, por la instalación de energías renovables, como los aerogeneradores o los paneles fotovoltaicos, así como en lo que concierne a la producción sostenible de biomateriales (ej. plantas de biogás). Si se evalúa con carácter general la aportación de estas fuentes de energía, así como de gestión sostenible de residuos, al desarrollo local y a la creación de más y mejores empleos (¿verdes?), tiende a valorarse de manera positiva, como una fuente de bienestar socioeconómico y empleo. Pero cuando la implantación de esa “industria renovable” se localiza cerca de sus casas, pueblos o lugares de vida, es decir, de proximidad, se perciben más como amenaza o riesgo.
Las alarmas sociales locales por el aluvión de plantas fotovoltaicas y/o de biogás crecen, siendo cada vez más complejo diferenciar los proyectos buenos de los que no lo son, generando posiciones encontradas, sociales y políticas, entre quienes atienden al impacto de sostenibilidad primariamente y quienes ven más los riesgos al bienestar, sin que las promesas de empleo verde se materialicen. El debate tiene a “polarizarse” entre “ecologismo” y “economicismo” (enfoque de mercado), sin medias tintas (equilibrio transaccional). Los conflictos se multiplican y tienen tanto dimensión internacional como interterritorial, como puso de relieve el sonado caso, hace unos años (2022), de la paralización por el Gobierno de España (atendiendo al Reglamento europeo de traslado de residios 1013/2006) de residuos peligrosos (algunos incluyen amianto) desde Montenegro hasta el puerto de Sevilla, con 40.000 toneladas por transportar en barco a través del Adriático y el Mediterráneo con destino al vertedero de Nerva (Huelva).
3.
Andalucía cambia las reglas de gestión de residuos peligrosos y sacude el mapa autonómico de desechos. El conflicto transversal Norte (productor) y Sur (“basurero” del Norte, enterrando sus residuos a cambio de un pago monetario) no deja de esta presente. Por ejemplo, Andalucía respecto de otros países europeos y otras CCAA (ej. Madrid, Comunidad Valenciana, Murcia, Canarias). Sin embargo, la DA 5ª de la Ley 3/2023, de 30 de marzo, de Economía Circular de Andalucía incluye una prohibición gradual mediante autorizaciones temporales hasta 26 de abril de 2026, eliminando la solidaridad interterritorial como “basurero industrial” (recibía residuos tóxicos de Reino Unido, de Italia, no sólo de otras CCAA). Esta prohibición general de trasladar residuos peligrosos de otras CCAA para que se traten o entierren en su territorio cuenta con una doble excepción:
- Envíos obedientes a estrictas situaciones de solidaridad interterritorial desde Ceuta y Melilla (criterio de proximidad territorial y escaso tamaño)
- Residuos “valorizables” para reintroducirse en el mercado (principio de economía circular y empleos verdes) mediante tecnologías avanzadas.
Ecologistas en acción lo valora positivamente. La patronal del sector enfatiza el sobrecoste (transporte, gestión) que genera la prohibición. También su ineficiencia. Unas 100.000 toneladas de residuos tóxicos deberán desplazados a otras plantas.
En consecuencia, viajar más al norte encarecerá el proceso y reabre conflictos (costes de transacción), por la oposición en esos otros territorios a tratarlos o enterrarlos en “su patio”. La prohibición andaluza agrava la huella ambiental de esta actividad (aumentarán el riesgo de accidentes y las emisiones en el transporte). Las instalaciones andaluzas también pagan su precio. Son plantas especializadas, con grandes inversiones que operarán por debajo de su capacidad, elevando el riesgo de inviabilidad económica y pérdida de empleo de calidad (y verde) que generan.
No sólo la patronal se queja, también los autogobiernos: “Estamos buscando nuevas ubicaciones…pero ninguna comunidad está por la labor…Canarias debe avanzar a una solución propia, segura y estable para los residuos peligrosos. Pero no…es sencillo encontrar el lugar óptimo y alguna isla ya se ha opuesto” (consejero canario de Transición Ecológica y Energía). El conflicto jurídico latente está servido y latente. La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia -CNMC- emitió un informe el año 2024 reprobando la limitación andaluza y de La Rioja -preventiva, pues carece de plantas- por ilegales (arts. 5 y 17 Ley de Garantía de la Unidad de Mercado; Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados). Las restricciones resultarían contrarias a los principios de proporcionalidad y mínima distorsión de la actividad económica al limitar la recepción de residuos en atención a la comunidad de origen y no a la proximidad de la generación de los residuos. El Gobierno estatal pudo recurrir la prohibición ante el TC, pero no lo ha hecho, consciente de la impopularidad social.
El resultado es un mapa normativo fragmentado, de hecho y de derecho con un alto coste de inseguridad jurídica y de ineficiencia del sistema, incluso en términos de capacidad de creación de empleos verdes asociados. De ahí la demanda de un sistema estatal de gestión de residuos industriales y peligrosos efectivamente integrado, con una lógica eco-social (proximidad aplicados de forma coherente). La Ley 7/2022 apuntó en tal dirección, pero su desarrollo autonómico la desorientó.
4.
El “retorno” de las guerras interterritoriales por el agua: el trasvase Tajo-Segura pende de la decisión del Tribunal Supremo. Pero la tipología de conflictos eco-sociales o socioambientales no cesa y conoce reactivaciones de algunos muy arraigados en nuestro país, como los asociados al polémico Trasvase Tajo-Segura.
Más allá del debate político-partidista (el PP apoya el Trasvase por los beneficios para las CCAA gobernadas por ese partido -Valencia, Murcia-, mientras que el PSOE quiere revisarlo, por la demanda de Castilla-La Mancha, proponiendo la desalación del agua marina como alternativa) que aquí no interesa, este conflicto reunte todos los elementos de un característico conflicto eco-social interterritorial. La lucha por lo ambiental (protección de la salud de los ríos en juego) chocaría con la defensa de un modelo socioeconómico muy arraigado y feraz, que da empleo a miles y miles de personas, viéndose ahora mediada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo en defensa del caudal ecológico de los ríos.
Tras dos decisiones previas, la STS, 3ª, de 13 de mayo de 2026, rechazando paralizar el Real Decreto 35/2023, del 24 de enero (revisa los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas) ha dejado la vía libre al recorte del Trasvase Tajo-Segura impugnado por el Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-segura (Scrats). Por tanto, podrá modificar las reglas de explotación, fijando un nuevo caudal (mínimo progresivo) ecológico del Tajo. De tener lugar supondría un recorte del agua que se trasvasa de hasta 105 hectómetros cúbicos para 2027. Mientras que para la Comunidad manchega la sentencia pone punto final a una larga batalla, que defienda la disponibilidad de agua suficiente para esa Comunidad, con nuevas reglas de explotación y de tutela ambiental, para el Gobierno la sentencia favorece más bien la «solidaridad entre regiones”, garantizando un reparto justo del agua.
En cambio, para el sector agrario de Levante español el cambio amenaza su sostenibilidad, estando en juego 4000 millones de euros y 100.000 (auto)empleos. Unos cargan sobre la defensa ambiental (primado de los caudales ecológicos) otros, en cambio, sobre lo sociolaboral, aunque es evidente que no habrá solución sin reglas de justo equilibrio debido. Eso sí, estando las elecciones (generales y autonómicas) ya tan cerca, será difícil que se dé el paso de cambio por el Gobierno central. En todo caso, estamos ante un ejemplo de reto de la transición debida hacia un modelo de gestión “eco-socioeconómicamente” sostenible del agua.
5.
Una historia interminable. Pero el listado y el análisis podrá ir más allá. Piénsese por ejemplo en la situación del conflicto por el cierre de la Central Nuclear de Almaraz. El anunciado adiós ya resiente su mercado de trabajo local. Pero esta es otra historia que contaremos próximamente.