Publicada la Ley de Movilidad Sostenible: ¿un nuevo ecosistema normativo de garantías para el bienestar y la calidad de vida de las personas?
Cristóbal Molina Navarrete.
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.
Universidad de Jaén.
1.
El 6 de octubre pasado publicábamos en este sitio la siguiente noticia “La ´ley´sobre movilidad sostenible corre un doble riesgo: reducida ambición socioambiental y falta de apoyos parlamentarios suficientes”. Apenas dos meses después, el 4 de diciembre, se publicaba en el BOE, con vigencia desde el día siguiente, la Ley 9/2025, de 3 de diciembre, de Movilidad Sostenible (LMS). Por lo tanto, este hito jurídico-legislativo significa que la falta de apoyos parlamentarios se superó y ha logrado la mayoría suficiente para convertirse en Derecho Legislado, con lo que uno de los riesgos avistados en aquella entrada quedó ahuyentado. Pero ¿y el primero y más importante de ellos?
Sabido es que las dificultades que tuvo para su aprobación en el Parlamento se superaron a costa de introducir diferentes Enmiendas, unas de clara mejora de sus contenidos iniciales en clave de favor hacia un modelo de desarrollo sostenible y otras, sin duda, de manifiesta reducción de los objetivos socioambientales, lo que llevó a ciertos grupos parlamentarios más ambiciosos a tal fin a abstenerse, así como a vaticinar un escaso éxito a esta nueva regulación legislativa. El resultado es un característico cuadro de claroscuros, donde prevalecen más las sombras que las luces, que también tiene, aunque algunas solo puedan verificarse a largo plazo, quizás excesivo.
2.
La Exposición de Motivos (pese a su valor interpretativo conviene poner en cuarentena siempre los preámbulos, porque suelen ser más espacio para cuentos idílicos -lo que se querría que fuese la ley- que precisión real del alcance del cuerpo normativo -lo que es en realidad-) se inicia de forma muy esperanzadora. Sobre la base de estar ante un instrumento legal fundamental para avanzar en el objetivo de la descarbonización del sector del transporte, en especial por carretera, de lejos el más contaminante, pero no solo (también el transporte aéreo tiene cabida, y, cómo no, por sus efectos benéficos en esa descarbonización, el ferroviario), acercando a España al cumplimiento de sus compromisos climáticos comunitarios, la ley quiere una reconfiguración de nuestro sistema de movilidad por su contribución tanto a la calidad de vida de las personas como al bienestar social general. Literalmente dice:
“La movilidad desempeña un papel fundamental en la vida de las personas. La facilidad de los desplazamientos no solo favorece la libertad de elección del lugar de residencia y el ejercicio efectivo del derecho al trabajo, sino que es indispensable para acceder a otros servicios públicos esenciales como son la educación y formación, la sanidad, así como al ocio y disfrute del tiempo libre. Resulta, en definitiva, un elemento determinante del bienestar de las personas y su calidad de vida.”
En consecuencia, asume, en línea con el Informe del Parlamento Europeo (Resolución del Parlamento Europeo, de 2 diciembre de 2015, sobre movilidad urbana sostenible [2014/22242(INI)], que la movilidad sostenible es un derecho subjetivo instrumental (art. 4 de la LMS). Esto es, no debe tenerse como un fin en sí mismo, sino el canal a través del cual acceder a muchos derechos socioeconómicos y culturales, además de civiles, por supuesto. Desde el derecho social al trabajo, así como a la educación-formación, al ocio y tiempo libre, pasando por el derecho a la salud, no solo a la asistencia sanitaria. Ahora bien, es evidente que para que pueda cumplir de forma eficaz y coherente con tan altas exigencias debe reunir ciertas cualidades o condiciones, destacando dos: sostenibilidad ambiental, de un lado, el carácter socialmente inclusivo, de otro (se definen en los arts. 2.1 ñ y n, respectivamente, de la LMS).
En efecto, la única movilidad creíble como presupuesto para el acceso a los derechos sociales será la que garantice una calidad de entorno o de ambiente (art. 45 CE), reduciendo de modo determinante las emisiones, dado que el sector del transporte es uno de los más contaminantes y la mala calidad del aire (junto a las altas temperaturas) una de las principales causas de mortandad y morbilidad. Pero no para unos determinados colectivos y para ciertas poblaciones y territorios, sino para la totalidad de la población, también quienes tienen movilidad reducida. Y, por supuesto, igualmente para las zonas rurales, no solo para las urbanas. Que nadie ni ninguna población quede atrás en cuestiones de movilidad, sería el lema básico. De ahí los objetivos perseguidos y sus principales novedades. Insistiendo su art. 5.4 (sobre los principios rectores) en esta dimensión integral del sistema español de movilidad: ambiental, social y económica.
3.
Ahora bien, como siempre, de los grandes objetivos, las grandilocuentes palabras y los loables principios hasta las realidades hay un gran trecho, a veces en demasía largo. Publicada con tres años de retraso y dificilísimas negociaciones de tipo político, cuyo bloqueo se ha debido básicamente a la necesidad de obtener los 10.000 millones de euros del Plan de Recuperación, el sistema de previsiones y garantías de la LMS suscita muchas dudas sobre su nivel de desarrollo práctico futuro, por las limitaciones de financiación y los excesivos plazos de ejecución, así como, por supuesto, la incertidumbre en torno al grado de participación de todos los agentes involucrados en su puesta en marcha, Administraciones Públicas, sujeto económicos y la propia ciudadanía. Debe tenerse en cuenta que se trata, en lo sustancial, de una “ley-marco”, en la que predominan las directrices generales y los compromisos a futuro, con plazos muy desiguales, por lo que cabe el riesgo de que desbarre por el exceso de voluntad planificadora y enfoque programático, sin un ecosistema de garantías jurídicas, incluidas la socioeconómicas, realizables al margen de la colaboración de múltiples agentes, públicos (autonómicos, locales) y privados. No sería la primera ley de nuevo cuño (que realizan derechos solidarios de nueva generación) que se frustra y decepciona, como le está sucediendo a la ley de vivienda (Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda).
Un claro ejemplo de este alto riesgo de reducción a valor programático es el reconocimiento, sin duda pionero y muy loable, del derecho de toda persona a una movilidad sostenible e inclusiva (art. 4 en relación con el art. 2 LMS), luego carente del debido sistema de garantías jurídicas para su exigibilidad. Con lo que tiene más un golpe de efecto que un valor práctico. No es el único. La LMS incluye un buen número de compromisos positivos y valientes. Como:
- prohibición de vuelos domésticos cuando exista una alternativa ferroviaria competitiva (menos de 2,5 horas), salvo excepciones justificadas, al tiempo que impulsa el tren nocturno como alternativa de media distancia.
- Revisión del etiquetado ambiental de vehículos
- Impulso de la movilidad rural sostenible y accesible (garantía estatal de un sistema de servicios mínimos a falta de realización autonómica)
- Evaluación socioambiental de infraestructuras
- Estrategia frente a la pobreza de transporte
Ahora bien, todas ellas dependen no solo de una financiación adecuada, sin que exista un sistema de financiación específico garantizado, con cuantías y plazos fiables (insuficiencia financiera y falta de cronograma fiable -ej. la Disposición Adicional 36ª remite la financiación del transporte público a una Estrategia pactada con las CCAA-), sino de compromisos y concesiones públicas, y partidistas, que hacen demasiado incierta su realización, o arriesgan con dilatarla en extremo (ej. el primer DOMOS -Documento Orientación Movilidad Sostenible-, no estará en vigor hasta dentro de año y medio, esto es, una vez vencida la legislatura; aplazamiento de las inversiones en el aeropuerto de El Prat -compromiso para que Podemos se abstuviera-). Esta doble condicionalidad financiera y política de buena parte de las medidas hace dudar de su eficacia, por carecer de garantías de ejecución precisa, concreta. Incluso apuestas innovadoras como la experimentación normativa controlada, en línea con el marco de transición digital (sandbox), para impulsar nuevas tecnologías de movilidad sostenible e inclusiva (vehículos autónomos, drones, etc.), en zonas delimitadas y bajo supervisión, generan dudas, porque no se acompañan de garantías de claridad reguladora y vigilancia adecuada.
4.
Por su parte, la mayoría de los órganos de gobernanza de esta movilidad (el Consejo Superior de Movilidad Sostenible, el Foro Administrativo de Movilidad, el Espacio Nacional de Datos de Movilidad) asumen funciones básicamente de coordinación política, gestión compartida de datos entre AAPP y consulta, de modo que carecen de funciones realmente ejecutivas, limitando su eficacia práctica. La pregunta inmediata que surge es; ¿no podría, e incluso debería, haberse hecho otra ley más fiable a efectos de ecosistema de garantías jurídico-sociales efectivas para avanzar adecuadamente en la realización del derecho de toda persona, al margen de su condición personal, social y territorial, a la movilidad sostenible e inclusiva? Sin duda. Y para ello, basta una mirada a otras leyes de este género, como la francesa, tan ambiciosa en lo estratégico como la española, pero mucho más concreta en su definición de garantías y vinculante en su ejecución.
Si descendemos a cuestiones concretas, las diferencias de efectividad son notables. Piénsese, por ejemplo, en la lucha contra la pobreza del transporte. En el caso francés hace años que cuentan con programas eficaces, como el “leasing social”, mientras que en España no hay más que un compromiso de Estrategia a tal fin, pero para dentro de dos años (DA 10ª LMS). Mayor coherencia y proximidad hay entorno a otro instrumento importante, como son los “planes de movilidad laboral sostenible” (art. 26 y DA 3ª LMS), obligatorios en ambos países y donde la LMS supone un notable avance, como se verá en una entrada específica a tal fin, en la sección dedicada a la salud laboral y la movilidad laboral sostenible. Cal y arena, pues, a estos efectos de garantías jurídico-sociales, y laborales, en el caso español.
5.
Es el momento de cerrar este análisis de actualidad sobre una ley compleja y, sin duda, valorable positivamente. Es mejor que exista a que no, porque ofrece la oportunidad de dar un paso, valiente y decidido, en la ineludible senda de cambiar el modelo de transporte español, en términos de sostenibilidad integral, desde luego ambiental, pero también económica y, sobre todo, socialmente. La ambición de esta ley por la innovación de derechos, principios, conceptos y garantía es nítida, implicando tanto a las AAPP como al sector privado, también a la sociedad civil. Ahora bien, como escribiría Aristóteles, incluso discrepando de su maestro Platón, pasar de la potencia al acto, de la idea a la realidad, no es fácil y, desde luego, esta LMS se ha quedado en exceso en el nivel de lo pretendido, de lo deseable, de lo ambicioso estratégicamente, pero escasa concreción fiable, en garantías jurídico-sociales exigibles, financiación adecuada y condiciones para su realización.
Como hemos visto, Lo dilatado de los plazos previstos para realización de la mayoría de sus medidas, a menudo incluso implica el final de la Legislatura, y la remisión más a Estrategias futuras que a garantías presupuestarias y medidas específicas, sean en lo social sea en lo fiscal (sistema de incentivos), hace temer que se quede, como le ocurrió en su día a la Ley de Economía Sostenible (Ley 2/2011, de 4 de marzo), más en un bonito marco de loables buenas intenciones, pero jurídicamente plagada de vicios (medidas programáticas, lagunas jurídicas -sociales, fiscales, etc.-, incluso algunas antinomias). Del conjunto político y social dependerá que una ley-marco abierta a una oportunidad histórica de progreso para una movilidad más sostenible ambiental (descarbonizada), económica (racional en su rentabilidad) y, sobre todo, socialmente (inclusiva y justa, e igualitaria) termine en un fiasco igualmente histórico. Difícil no acordarse, de nuevo, de El Gato Pardo.
