Nueva Directiva sobre calidad del agua: ¿qué mejoras en las garantías jurídicas eco-sociales para el futuro inmediato?
Cristóbal Molina Navarrete.
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.
Alfonso Parras Martin.
Profesor Titular de Derecho Mercantil.
Arturo García Sanz.
Profesor Contratado Doctor de Derecho Mercantil.
Universidad de Jaén.
1.
La degradación de las aguas por contaminantes derivados de un modelo agropecuario intensamente extractivista como un creciente problema no solo ecológico, sino también social. Desde hace años se viene alertando del grave problema de contaminación de las aguas en España. No tenemos solo un déficit de índole cuantitativo (escasez hídrica), sino también de calidad de nuestros recursos hídricos, muy en especial de los subterráneos (un 70% de las mediciones indican que las aguas subterráneas están afectadas de forma importante por los nitratos), también de los ríos. No es un mal menor, pues en el fondo nos jugamos tanto (1) la seguridad del abastecimiento humano (crece el número de pueblos de España con problemas de agua potable) como la (2) producción de alimentos (seguridad y soberanía alimentarias), así como la (3) propia conservación (supervivencia) de varios ecosistemas. Una vez más, hallamos un problema multicausal, pero es de evidencia que una de las causas más significativas proviene del exceso de nitratos de las aguas, provocado por un modelo de explotación agropecuaria muy extractiva (agricultura intensiva y la ganadería industrial- ej. las macrogranjas-).
Cierto, el problema no es solo español, sino europeo (ej. Alemania ha sido invitada por la Comisión a adoptar medidas eficaces para reducir la contaminación de las aguas por los nitratos, so pena de interponer un recurso por incumplimiento). Asimismo, es conocido que, a fin de evidenciar con datos la Estrategia Europea de Resiliencia Hídrica (ERH), de la que dimos cuenta el verano pasado en este lugar, se elaboraron varios informes sobre la evolución de la calidad de las aguas (dulces y marinas) en la UE. Estos informes señalaron progresos en los Estados para mejorar del estado de salud de las masas de agua de la UE en los últimos seis años.
Ahora bien, al mismo tiempo, identifican aspectos, y zonas, en las que se necesitan muchos más esfuerzos para el cumplimiento de los objetivos, a tal fin, previstos en el marco normativo comunitario en relación con la calidad-salud del agua, sobre todo dulce. En este sentido, constató que salud media de las masas de agua superficial de la UE era, y es, muy crítica, apenas el 40% alcanza un buen estado ecológico y solo el 26,8 % presentan un buen estado químico (datos de Planes Hidrológicos de la Cuenca). Atendidos estos datos se comprueba que España sale especialmente mal parada de esta evaluación y que la contaminación por diferentes tóxicos, pero sobre todo por nitratos, ese contaminante “invisible”, que se filtra bajo tierra, avanza en nuestro país de forma alarmante.
La nociva situación no es ni aislada, ni coyuntural, sino estructural. Según los datos recogidos por Greepeace España y organismos oficiales, son muchas las zonas agropecuarias que presentan niveles de nitratos por encima del umbral permitido por la normativa europea (ej. Castilla y León, Aragón, Cataluña, Región de Murcia) debido al modelo intensivo adoptado en la actividad agropecuaria (la industrialización extractiva del agro). La cuestión es ecológica, sin duda, pero también social, porque afecta a la salud humana, dado que termina afectando al agua potable, así como a la sostenibilidad del modelo en clave económica y laboral, por las enormes externalidades que general y la pérdida de empleo agropecuario asociado al modelo “tradicional” que conlleva. La ruina de zonas como las del Mar Menor (Ley 3/2020, de 27 de julio, de recuperación y protección del Mar Menor -validada por la STC 142/2004, de 20 de noviembre-, con más de 5.000 euros de pérdida por unidad familiar ribereña a raíz de la contaminación de 2015 –eutrofización-) y la sentencia -firme- condenatoria del TSJ Galicia por la contaminación de As Conchas tan solo son dos ejemplos de la enorme seriedad del problema.
2.
Nuevo intento de reforzar normativamente la política de control efectivo de la calidad de las aguas en la UE. La Comisión Europea es consciente de ello. No por casualidad España es uno de los Estados señalados por la Comisión ante la recurrente inobservancia de estas obligaciones jurídicas. La Comisión Europea nos viene advirtiendo de la insuficiencia del marco normativo español al respecto, así como de la inefectividad, por inadecuadas, no solo insuficientes, de las medidas adoptadas hasta el momento para corregir el avance de diferentes contaminantes, en especial de los nitratos, hasta derivar en diversos procedimientos de infracción. Uno más de España, ahora ya “campeón europeo” en déficits de transposición de Directivas. El déficit de cumplimiento en materia de aguas viene de muy largo, como demuestra que la STJUE de 24 de marzo de 2024 resolviera un recurso vinculado a situaciones de 2015, condenándonos por:
«incumplimiento de la normativa [en el caso Directiva del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura] para combatir esta polución vinculada a la agricultura y ganadería y que daña las masas de agua».
Pero ni la sentencia ni el Real Decreto 47/2022 del 18 de enero, ni tampoco la publicación del mapa de contaminación de aguas por nitrato, comprometido por esta norma, ha cambiado la situación notablemente porque el problema afecta no solo a la aparición de contaminantes nuevos y emergentes (carácter evolutivo), sino también por estar en juego el modelo socioeconómico dominante. La apertura de sucesivos expedientes, más allá de los nitratos, como el abierto por la Directiva 2020/2184, 16 de diciembre, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano (refundición), que obliga a garantizar mayor calidad y control del agua del grifo en toda la Unión (también respecto de los microplásticos en el agua), refleja el estado global de incumplimiento e insuficiencia reguladora y de control respecto de la calidad de las aguas. Mientras tanto, la Comisión Europea sigue dando pasos en el reforzamiento del objetivo de garantizar un nivel elevado de protección de la calidad medioambiental de las aguas dulces de Europa.
Como puede comprobarse, el marco normativo comunitario es complejo y dinámico. En lo sustancial, tres son los pilares básicos del denso, como altamente incumplido, marco jurídico-comunitario para la vital política del agua. Se trata de las siguientes tres Directivas, a saber:
- Directiva Marco del Agua (2000/60/CE)
- Directiva sobre protección de aguas subterráneas (2006/118/CE)
- Directiva sobre normas de calidad ambiental (2008/105/CE).
Sobre un doble fundamento, el reconocimiento del derecho al agua potable como un derecho humano esencial para el pleno disfrute de todos los derechos humanos, de un lado, y la gestión sostenible del agua como imperativo transversal de las políticas de la Unión relativas a los sectores que utilizan el agua, la UE ha dado “un nuevo paso en su estrategia de contaminación cero” con la aprobación de la Directiva (UE) 2026/805, de 30 de marzo. Aspira a actualizar dicho marco (nuevos datos científicos apuntan a un riesgo significativo de otros contaminantes hallados en las masas de agua, además de los previamente regulados) y endurecer el control de las nuevas sustancias, especialmente plaguicidas PFAS (productos fitosanitarios), usados, sobre todo, no exclusivamente, en la agricultura. Por tanto, el objetivo principal es reforzar el control de sustancias peligrosas y adaptar los sistemas de vigilancia a los avances científico-tecnológicos, si bien basados en la evidencia, más que en la sospecha fundada (de ahí que requiera en muchos casos, como en los microplásticos, más investigación u observación). Para ello:
(1) actualiza las listas de sustancias prioritarias y preferentes (incorpora los PFAS como contaminantes prioritarios, también productos farmacéuticos, así como los microplásticos -con limitaciones por la exigencia de más datos, como se ha indicado, lo que no deja de ser discutible, pues el estado de evidencia parece ya ser más que suficiente-)
(2) prevé nuevos criterios de evaluación (evidencia lo importante de evaluar los riesgos para el medio ambiente o la salud humana -claves para las norma de calidad medioambiental que introduce -NCA- que se derivan de dichas sustancias tan utilizadas en la transición digital y ecológica, no individualmente, sino en sus efectos acumulados, siguiendo las recomendaciones científicas más recientes sobre riesgos ambientales y sanitarios). El efecto cumulativo de deterioro derivado a los plaguicidas requiere de específicas normas de calidad ambiental (NCA), con un Anexo específico de la «suma o sumas de plaguicidas seleccionados en función de su modo de acción».
(3) prioriza el enfoque preventivo-disuasorio basado en el principio clásico de quien contamina paga.
El Estado tiene hasta el 21 de diciembre de 2027 para la transposición.
3.
El reforzamiento del enfoque preventivo del principio quien contamina paga y el modelo “contaminación 0”. Sin duda, un primer impacto económico de la transposición de esta Directiva será la promoción de un sector de servicios de laboratorio acreditados que estén en condiciones de ofrecer el control reforzado exigido. La medición de umbrales límite, la validación científica de su obtención y la trazabilidad analítica de todos los procesos serán clave para la eficacia del nuevo marco regulador y de control.
Pero la intensificación del poder de control y vigilancia ambiental relativa a la calidad del agua, también frente a los contaminantes emergentes (PFAS, metales pesados, pesticidas, hidrocarburos aromáticos policíclicos, compuestos orgánicos volátiles y otros contaminantes prioritarios -destacan los productos farmacéuticos, microplásticos), no desafía tan solo a las AAPP (ej. los organismos de cuencas, operadores de abastecimientos) y a quienes operan en el ciclo integral del agua. En realidad, son todas las industrias y el conjunto de empresas (todas las que realizan vertidos relevantes) las concernidas, a fin de garantizar una gestión preventiva más eficaz que hasta el momento de la calidad del agua. A tal fin, se prioriza las medidas en la fuente (reducción de emisiones y usos peligrosos) frente a soluciones solo al final del proceso (art. 11 Directiva marco del agua), al tiempo que se refuerza, como se dijo, el principio de “quien contamina paga” (art. 9 de la Directiva marco: principio de recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua) concreción (una de las de más calado innovador, también menos cumplida) del artículo 191. 2 del TFUE, según el cual:
«La política de la Unión en el ámbito del medio ambiente (…) se basará en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de quien contamina paga».
El TJUE sigue recomendando mejoras en este marco normativo para hacer más eficaz el principio de quien contamina paga. La nueva Directiva prevé que la Comisión informe de la posibilidad de incluir en la Directiva 2000/60/CE (marco del agua) un mecanismo de responsabilidad ampliada del productor.
Dicho informe debe tener en cuenta la experiencia adquirida, en particular, de la aplicación de las disposiciones relativas a la responsabilidad ampliada del productor que figuran en la legislación de la Unión sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, los residuos y los plásticos de un solo uso. Así, el Artículo 19bis (el precepto se dirige a establecer medidas de futuro de la Comisión para mejorar la efectividad en el cumplimiento de los objetivos) incluido en la Directiva marco del agua, relativo al referido informe sobre el mecanismo de responsabilidad ampliada del productor prevé:
“A más tardar el 11 de mayo de 2029, la Comisión publicará un informe sobre la posibilidad de incluir en la presente Directiva un mecanismo de responsabilidad ampliada del productor”.
A tal fin este informe:
“evaluará…la viabilidad de exigir a los productores que contribuyan a los costes de los programas de seguimiento concebidos con arreglo al artículo 8 de la presente Directiva si dichos productores comercializan en la Unión productos que contengan alguna de las sustancias enumeradas en el anexo I de la Directiva 2006/118/CE o…de la Directiva 2008/105/CE”.
4.
No todo son parabienes para la reforma, que también amplía exenciones para los Estados. No se puede dudar de la bondad de la -compleja- reforma en aras de aumentar el cumplimiento de la legislación de la UE, en particular la contaminación por nutrientes procedente de la agricultura, promoviendo que los vertidos de aguas se gestionan adecuadamente para proteger el medio ambiente y la salud humana. A tal fin, se exige garantizar una financiación suficiente para hacer eficaz la aplicación efectiva de las medidas de gestión del agua, también respecto de medidas adicionales para afrontar los retos medioambientales persistentes, como la contaminación química. Pero no está exenta de críticas.
Primero por los muy amplios periodos de cumplimiento para los nuevos estándares (2033 y 2039), cuando en juego está la salud humana, además de la ambiental. Segundo, incorpora nuevas exenciones al “principio de no deterioro” del estado de las masas de agua (arts. 2, punto 42 y 4.1), permitiendo deterioros temporales o el traslado de contaminación entre cuerpos hídricos en cierto casos, siguiendo al TJUE (el estado de una masa de agua superficial comprende su estado ecológico y estado químico y el de una masa subterránea el cuantitativo y químico).
Sin duda, no será esta la última reforma del marco regulador del agua. La Comisión ya ha anunciado nuevas revisiones, en un contexto de fuerte presión de los poderosos lobbies industriales. El conflicto eco-social entre la competitividad económica y la protección de los recursos hídricos continúa pendiente de soluciones de auténtico justo equilibrio.