De quien contamina paga a quien depura ingresa: ¿Cómo resolver el conflicto socioambiental del biogás (sí, pero no en mi pueblo)?
Cristóbal Molina Navarrete.
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.
Universidad de Jaén.
1.
Difundido como renovable, limpio, de producción autóctona y competitivo, a casi todo el mundo le parece magnífica la oportunidad de transición desde un grave problema eco-social, la depuración de residuos, a una esperanzadora solución socioambiental, la generación de biometano y biogás mediante la instalación de plantas industriales para contribuir a una economía descarbonizada y circular (convierte residuos orgánicos en energía renovable -gas-); eso sí, casi nadie las quiere cerca de su entorno vital. El contraste está servido y va en creciente aumento, como en otros ámbitos de las energías renovables (ej. plantas fotovoltaicas, aerogeneradores, etc.). La idealización tecnológica y económica (incluso en términos de creación de empleo y mejora de las rentas o ingresos de los pequeños productores) chocaría, a menudo, con una realidad de proliferación de resistencias sociales, mediante la multiplicación de estos conflictos socioambientales.
En el primer plano, el de la representación idealizada, el Gestor Técnico del Sistema Gasista español (Ley 12/2007, 2 de julio, por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos -traspone la Directiva sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural-) Enagás, cuya principal función es garantizar la seguridad del suministro de gas natural y la correcta coordinación entre los puntos de transporte y la distribución ha presentado un informe donde anuncia otra “nueva revolución” en energías más “limpias”: la generación de gas renovable mediante plantas de biometano (la planta de biogás quemaría metano para obtener la energía, produciendo huella de carbono, la de biometano lo inyecta directamente en tubería, por lo que no contamina, reduce la huella de carbono). Al mapa de las 23 ya existentes en España, la red podría absorber perfectamente a 245 más, si bien planificadas y ordenadas.
Para hacer más asumible esta visión del biometano como un nuevo motor clave para descarbonizar la industria e intensificar la producción eléctrica en los lugares de más difícil acceso se enfatiza sus beneficios en términos de nuevas oportunidades desarrollo socioeconómico y laboral sostenible por la:
- Creación de empleo en las zonas rurales, donde se encuentra buena parte de la materia prima necesaria para su producción, tratándose de empleo, al menos inicialmente, localizable en zonas menos pobladas.
Se estima, por estudios promovidos por empresas con altos intereses en este proceso, como es el caso de Naturgy, que el desarrollo pleno del biometano tendría un potencial suficiente para crear unos 20.000 empleos directos, el doble indirectos (40.000 indirectos) solo asociados a la operativa y el mantenimiento de las plantas. Si se suma la construcción hablan de 35.000 empleos directos y 465.000 indirectos. - La mejora de la renta retributiva, porque ahorra costes (insumos, digestato como derivado biofertilizante barato) y adiciona una fuente de ingreso extra a productores, a menudo, de bajas rentas (trabajo agrario y ganadero).
- de reducción del déficit comercial, ahorrando hasta 4.000 millones de euros a los consumidores por la reducción de las compras a terceros países.
De este modo, pasaríamos de ocupar una posición muy retrasada respecto de los países más avanzados de nuestro entorno en esta fuente de energía renovable (que lidera Francia -tiene más de 400-, luego Alemania -más de 200- y después Reino Unido -más de 100-, entre otros), a ubicarnos en una posición de referencia. Se dice (Estudio de la Asociación Española del Gas -SEDIGAS-) que somos el tercer país en potencial de producción de biogás. Al desarrollo sostenible sumaría soberanía energética (y política).
2.
“Energías limpitas, sí, pero no en mi pueblo”. Ahora bien, al tiempo, cada día conocemos nuevos conflictos sociales e institucionales por la implantación de plantas. Es un ejemplo de un tipo de conflictos socioambientales denominado ”NIMBY” (not in my back yard -no en mi patrio trasero-), esto es, “energías renovables, sí, pero no en mi casa o entorno”. El acrónimo refleja la contradicción interna de quienes aprecia el valor de la nueva actividad industrial, pero rechaza su instalación cerca porque incomoda.
Por ejemplo, a finales del pasado año, con un 96,4% de los votos 96,4% de los votos, el pueblo de Las Torres de Cotillas (Murcia) dijo «no» a la instalación de una planta de biometano en el municipio. Con un porcentaje de participación del 37 %, un voto negativo tan abrumador ponía fin a uno de los proyectos más innovadores en esta materia. Se presenta, además, como un triunfo de la democracia directa en defensa de la soberanía del territorio frente a un modelo que sacrificaría el bienestar colectivo (salud pública, ambiente y futuro) por el interés mercantilista privado (rentabilidad especulativa).
En la campaña de márquetin previa, “más allá del debate social”, se ponía el foco en la oportunidad real de este municipio “para transformar los purines en energía limpia y desarrollo sostenible” (36 millones de euros de inversión, ampliables a 90 millones con dos plantas adicionales en diversos municipios; 150.000 toneladas de residuos orgánicos derivados de explotaciones agrarias y ganaderas eliminados al año, producidos dentro del entorno de 10 kilómetros: 120 empleos en la construcción, 25 estable en la producción y el mantenimiento de personas de la zona; programas de emprendimiento conexo a estos proyectos para intensificar la economía social circular, etc.). La ciudadanía, al menos un grupo con amplia capacidad de movilización de proximidad, lo percibe como amenaza a su modelo de vida y a sus oportunidades de futuro. El contraste no puede ser más radical.
No es el único caso. Se multiplican las plataformas ciudadanas contrarias a este tipo de instalaciones, agrupadas en torno a Stop Biogás. La creciente desconfianza cívica aumentando su capacidad de presión a los gobiernos locales con este tipo de proyectos, en fase de tramitación. En una Comunidad colindante, Andalucía, es el caso, p.ej., de la hermosa ciudad de Úbeda, patrimonio de la Humanidad. Su Ayuntamiento realizará una consulta popular sobre la proyectada planta de biometano. La planta, que trae causa de la Alianza Andaluza para el Desarrollo del Biogás y el Biometano (A2BIO), prometiendo una inversión de 1.400 millones y 3.500 empleos, se encuentra suspendido, tras instar su alcaldesa a la Junta de Andalucía que revise los criterios de evaluación ambiental.
3.
Hay que advertir de la existencia de una resolución previa favorable de la Junta de Andalucía. Pero las dudas técnicas y urbanísticas del gobierno municipal ha instado un cambio en el procedimiento administrativo, pasando de una tramitación ordinaria a otra extraordinaria. Para ello se invoca la Instrucción 1/2025, 1 de abril, de la Junta de Andalucía, sobre la implantación en suelo rústico de actuaciones vinculadas a energías renovables. Esta Instrucción se dictó en el marco de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA) y de su Reglamento General (RG), aprobado por Decreto 550/2022, de 29 de noviembre (con las modificaciones que sobre ambas disposiciones conllevó el Decreto-ley 11/2022, de 29 de noviembre y el Decreto-ley 3/2024, de 6 de febrero-), y ejercicio de las competencias que tiene atribuidas la Dirección General en el Decreto 160/2022, de 9 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Fomento, Articulación del Territorio y Vivienda.
De interés en este sentido también la STC 25/2024, de 13 de febrero, que analiza el carácter de los usos vinculados a las energías renovables y los usos mineros en la legislación urbanística andaluza, un criterio de interpretación que permite entender que el artículo 21.1 de la LISTA es conforme con el artículo 13.1 del TRLSRU (Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana). El TC concluye que son usos ordinarios de suelo rústico toda utilización racional de los recursos naturales, como las infraestructuras que generen energía renovable (placas fotovoltaicas, aerogeneradores). En cambio, la producción de combustibles de origen renovable (biomasa, biogás, hidrógeno verde), tienen las características de una industria y se basan en la obtención de diferentes productos a partir de fuentes renovables, por lo que, al no guardar relación directa con la explotación racional de recursos naturales, deben ser considerados como extraordinarios, conforme al artículo 22.2 de la LISTA. porque su implantación conlleva una transformación de la naturaleza rústica de los terrenos.
Advierte el criterio técnico (no es una norma jurídica) autonómico que el TC asume la implantación de los usos vinculados a las energías renovables en cualquier categoría de suelo rústico, si se preservan sus valores singulares (ambientales, sociales, culturales, históricos) que concurran en el mismo. La consideración como uso ordinario o extraordinario, en función de la categoría en la que pretendan desarrollarse, lo que determina es el procedimiento de implantación. Mientras los usos ordinarios se implantan a través de una licencia urbanística directa, los extraordinarios requieren la cualificación previa de los terrenos, a través de la aprobación por parte del Ayuntamiento de un proyecto de actuación. A nadie escapa que esto complicará el proceso.
No queda claro si la voluntad municipal es “abortar” el proyecto o establecer unas condiciones de mayor compatibilidad con un modelo de desarrollo económico basado en la “industria turística”, dado que se valora el patrimonio artístico, cultural, histórico y natural como el principal motor económico, que no puede verse en riesgo por este modelo de desarrollo industrial. El necesario -y urgente para Úbeda- desarrollo “industrial” no puede ser a “cualquier precio”. La afirmación es de evidencia, aunque no aclara cuál es el “precio” que sí permitiría este desarrollo.
4.
¿Cómo es posible que estas promesas empresariales y de desarrollo tecnológico de transformación de un grave problema ambiental (la gestión de los purines -o, en el caso del olivar, alpechines y alperujos- para evitar que terminen contaminados suelos o acuíferos, así como a reducir los olores en la zona -depuración del aire por malos olores, que ya existen-) en una oportunidad de desarrollo sociolaboral y económico sostenible (empleo y emprendimiento cualificados y estables locales) se vea por la ciudadanía como una milonga y una amenaza? Es evidente que cuando una misma cuestión se plantea de forma tan opuesta, sin puntos de encuentro ni condiciones tecnológicas, socioeconómicas y cívico-sociales de equilibrio ni una parte ni la otra cumple adecuadamente sus deberes. En realidad, más apelando a la emoción que a la razón, defienden solo su posición de interés, privado, o corporativo, o grupal o vecinal, sin que en ningún momento se proteja el interés general al desarrollo realmente sostenible (junto a la garantía de las soberanías energética y alimentaria), ni promesas en falso ni falsas tutelas (proteccionismos) que solo perpetúan infradesarrollos o estatutos conservadores (más que conservacionistas), en perjuicio de las personas más jóvenes de esas zonas. Pero, en efecto, no todo proyecto de biogás puede admitirse, precisa condiciones socioambientales adecuadas y diligentes gestiones, institucional, empresarial y ciudadana.
Para conjugar la necesidad de avanzar hacia un modelo energético más limpio con aportación de oportunidades reales de desarrollo sociolaboral sostenible y el imperativo de atender debidamente la creciente desconfianza social en torno al biometano, evitando perder “trenes de desarrollo”, aunando consensos, la decisión verdaderamente informada es determinante. Por eso, junto a reformas de instrumentos como los Planes de Gestión de Ordenación Urbanística (PGOU), que incluyan estas cuestiones, ofreciendo al tiempo mayor seguridad jurídica, a la ciudadanía y a la inversión empresarial, son útiles las consultas públicas, para que la ciudadanía participe en el modelo de ordenación de estas iniciativas, protegiendo la convivencia vecinal y ambiental (incluye lo cultural, como en el caso de Úbeda) sin relegar problemas socioeconómicos, también ambientales, pues los residuos agrarios (y/o pecuarios) no desaparecen con la planta, siguen ahí, agravados.
5.
Pero hay algo más. En esas condiciones de legitimación social del proyecto ha de atenderse también al modelo de organización. La experiencia comparada muestra que hay dos. Aquél en el que la iniciativa parte “de abajo”, la organización de productores (ej. Francia) y el que proviene de los fondos de inversión o iniciativa privada especulativa (ej. Dinamarca, Alemania). Aunque no debe desdeñarse, per se, este segundo modelo, parece preferible el primero, adherente a iniciativas de economía social y cooperativa.
Como es natural, para que la propia comunidad de productores tenga interés en ese desarrollo deben sentir que perciben, realmente, “incentivos”, tanto positivos (si se embarcan en una gestión depuradora de sus residuos, en beneficio propio y social, ven una mejora de su rentabilidad –quien depura, mejoras sus ingresos-) como negativos (si no lo hacen, verán como sus costes son mayores, para afrontar la gestión colectiva de esos residuos -quien contamina paga-). Los productores agrarios y ganaderos deben percibir de forma efectiva su beneficio, porque las empresas les deberán comprar residuos que ellos no solo no utilizan, sino que deben gestionar de otro modo, con el coste derivado, o económico o, en todo caso, ambiental. Junto a esa garantía, dentro del ecosistema de medidas jurídicas y económicas de favor al desarrollo de esta industria sostenible, con todas las garantías, en lo razonable, de que lo sea realmente, no solo sobre el papel, se precisa de una potente función promocional, como hace Francia (que no se limita solo a la energía nuclear).
Es un claro modelo de fomento exitoso, con medidas institucionales, normativas y organizacionales, además de los imprescindibles incentivos económicos, de la industria del biometano. Francia (con fondos europeos) lleva años entendiendo que esta industria, que puede ser local, y debe serlo, ocupa un papel estratégico en un triple objetivo; para reducir la huella de carbono (emisiones), para reducir la dependencia energética (función de soberanía) y, en la medida en que permite mantener el desarrollo de la industria agraria, productora de los residuos, también mejora su función de soberanía alimentaria. No por casualidad es el país europeo donde más crece la producción, por delante de potencias como Dinamarca o Alemania. No debería de haber ninguna razón, ni tecnológica, ni de recursos naturales, ni de capacidades, para que España, potencia agroalimentaria, no esté en el primer escalón de esta evolución, salvo, claro está, la “idiosincrasia española” y su desconfianza hacia todo lo que implique “industria”, especialmente en las zonas rurales.
Por supuesto, ni que decir tiene que esa industria debe, vigilada con diligencia por los poderes públicos, por los productores y por la ciudadanía, garantizar que, esta vez sí, lo industrial no levanta acta de defunción de lo rural. Al contrario, le debe pagar una deuda histórica que tiene contraída desde hace siglos con el agro, desde la primera revolución industrial. Quizás en la Cuarta o Quinta Revolución Industrial pueda pagarla, pero hay que gestionarla con inteligencia, no con apriorismo y polarizaciones desde las entrañas, no desde las razones (ambientales, sociales, culturales, económicas, de empleo). Veremos.
