Los modelos de negocio agrovoltaico podrán beneficiarse de las garantías de renta de la Política Agraria Común (PAC)
Cristóbal Molina Navarrete.
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.
Alfonso Parras Martín.
Profesor Titular de Derecho Mercantil.
Universidad de Jaén.
1.
Inmersos en plena polémica por la nefasta propuesta de financiación de la Política Agraria Común (PAC) que propone la Comisión Europea (Presupuesto 2028-2034), con recortes muy significativos, poniendo en riesgo la soberanía alimentaria europea, mientras proyecta multiplicar exponencialmente el presupuesto europeo para la -pretendida- soberanía militar, el Gobierno español ha aprobado el Real Decreto 916/2025, 14 de octubre, por el que se modifican diversos reales decretos en materia de PAC. De estas modificaciones aquí destacamos las incluidas en el Real Decreto 1048/2022, de 27 de diciembre, sobre la aplicación, a partir de 2023, de las intervenciones en forma de pagos directos y el establecimiento de requisitos comunes en el marco del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común (PEPAC), y la regulación de la solicitud única del sistema integrado de gestión y control. Estas modificaciones, como las restantes de este auténtico “reglamento escoba”, deben comprenderse en el marco más general del proceso adaptativo y mejora continua -se dice- del citado PEPAC. Adaptación que tiene una doble dirección de política del derecho: (1) mejorar la sostenibilidad ambiental de las explotaciones agrarias con (2) reducción, al tiempo, de sus cargas de gestión administrativa, flexibilizando las ambientales, en un redefinido justo equilibrio nada fácil de asegurar.
En el marco del Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre (establece normas relativas a la ayuda a los planes estratégicos que deben elaborar los Estados miembros en el marco de la PAC, financiada con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), la Comisión Europea aprobó el 31 de agosto de 2022 el Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común (PAC) del Reino de España 2023-2027 (Decisión de Ejecución de la Comisión de 31 de agosto de 2022, CCI: 2023ES06AFSP001). Aprobada una modificación del plan estratégico nacional en el año 2025 (Decisión de Ejecución de la Comisión, de 14 de agosto de 2025), el Gobierno español debía reformar el amplio paquete normativo creado en este ámbito, posibilitando la aplicación en España de los cambios que derivan de la modificación del PEPAC y de la experiencia adquirida durante este tiempo. Por lo tanto, este nuevo real decreto tiene por objeto la actualización normativa debida (además -se dice- de corregir erratas o imprecisiones detectadas en las afectadas normas reglamentarias). Asimismo, “se incorporan ajustes técnicos y de contenido orientados a una mayor coherencia técnica, ambiental y operativa”.
En definitiva, los cambios propuestos responden -autoresume el autor de la norma- a un triple objetivo:
- adaptar la normativa a las nuevas condiciones del PEPAC.
- mejorar la eficacia de ejecución y gestión de las intervenciones sectoriales.
- asegurar una mayor claridad jurídica y funcionalidad técnica para todos los actores implicados, sobre todo organizaciones de productores y AAPP.
2.
Entre las numerosas reformas reglamentarias algunas son especialmente significativas para nosotros. Sería el caso, dentro del marco regulador del Real Decreto 1045/2022, de 27 de diciembre, sobre derechos de ayuda básica a la renta para la sostenibilidad de la Política Agrícola Común, del intento de clarificación de la redacción actual de las condiciones de las cesiones de derechos asignados por la reserva nacional y revisar las condiciones de las cesiones de derechos de ayuda básica a la renta para la sostenibilidad por parte de los agricultores que se incorporen a la actividad agraria para evitar efectos indeseados. En este sentido, se modifica (artículo 4 del RD 916/2025):
- El apartado 1 del artículo 27 prevé la prohibición de cesión de los derechos asignados por la reserva nacional e incrementados por encima de la media regional, durante las cinco primeras campañas,
- «…salvo sucesiones intervivos o mortis causa, derivadas de una incapacidad laboral temporal de larga duración o permanente, o de un fallecimiento, respectivamente, así como por cambios de denominación…o del estatuto jurídico, así como por causas de fuerza mayor reconocidas por la autoridad competente.»
- Se incorpora un nuevo apartado 6 en el artículo 3:
- «6. Los agricultores que se incorporen a la actividad agraria conforme a lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 5 del Real Decreto 1048/2022 de 27 de diciembre, no podrán ceder sus derechos hasta la campaña en la que hayan justificado el cumplimiento del requisito de agricultor activo.»
- Incluye una nueva letra e) en el apartado 2 del artículo 32 (relativo a las retenciones aplicables a las cesiones de derechos), para eximir de la retención en caso de supuestos de cesión de derechos sin tierras el caso de «cesión definitiva de los derechos de ayuda sin tierras a explotaciones catalogadas como titularidad compartida según la Ley 35/2011 sobre titularidad compartida de las explotaciones agrarias.»
3.
En esta entrada interesan las modificaciones introducidas en el citado Real Decreto 1048/2022, de 27 de diciembre. De ellas, son numerosas, destacan, a nuestro efectos, las siguientes (art. 7 del RD 916/2025):
- se matiza la cesión de derechos de las personas agricultoras activas (por lo general acreditado mediante su inclusión en el RETA o en sistema especial de cotización propio del SETA) que se incorporen a la actividad agraria (da nueva redaccional cuarto párrafo del apartado 4 del art. 5).
En este sentido, los agricultores que se incorporen a la actividad agraria no podrán ceder sus derechos hasta la campaña en la que hayan justificado el cumplimiento del requisito de agricultor activo. En el caso de tratarse de un nuevo NIF por cambio de denominación o del estatuto jurídico de la explotación, no podrá considerarse una incorporación a la actividad agraria
- se propone la inclusión expresa de los modernos sistemas agrivoltaicos como superficies potencialmente admisibles a efectos de las ayudas de la PAC (nuevo apartado 12 en su art. 9).
- se esclarece que el umbral de superficies se aplica a nivel de recinto, no de parcela agrícola.
- En relación con los ecorregímenes (cuyo control ya está generando disparidades territoriales), se plantean tres reformas de mejora de su viabilidad técnica y ambiental, facilitando su cumplimiento por los beneficiarios (se amplia la flexibilidad de los modos de cumplimiento -con reducción de cargas ambientales- sin poner en riesgo el objetivo de la sostenibilidad). Se reforman los arts. 42-44 del RD 1048/2022.
4.
Sin desdeñar otras (también en el ámbito de las penalizaciones para los agricultores que no respeten la condicionalidad ambiental reforzada y la social), nos parece especialmente reseñable aquí la citada introducción de un nuevo apartado 12 del art. 9 del RD 1048/2022. En su virtud, se establecen las siguientes reglas:
- Como regla general, las instalaciones de energías renovables (como son las placas solares y los aerogeneradores) sobre parcelas agrarias se tendrán como superficies improductivas. Por lo tanto, deberán ser descontadas de la superficie elegible de la parcela.
- Como regla de excepción, cuando se trata de “instalaciones agrivoltaicas”, será elegible la totalidad de la superficie de la parcela de tierra de cultivo o cultivo permanente
- Como garantía de efectividad de la prioridad del uso agrícola se fijará, en un desarrollo normativo, los requisitos a cumplir por este tipo de instalaciones
En suma, la norma opta claramente por un modelo combinado de actividad agraria y producción energética, para mejorar la sostenibilidad integral agraria, añadiendo a la preservación del uso agrario del suelo una producción energética renovable, reduciendo costes energéticos, sumando nueva fuente de ingresos y contribuyendo a la transición verde. Es una nueva regla de flexibilización de las regulaciones agrarias, para facilitar que más agricultores acceden a las ayudas de la PAC, diversificando ingresos. Recordemos que en España, las ayudas estables de la PAC se agrupan en tres categorías principales dentro del Plan Estratégico 2023-2027, sin perjuicio de las previstas sectorialmente (programas en los sectores hortofrutícolas, vitivinícolas, apícolas y en las zonas rurales): ayudas directas (ayuda básica a la renta y la ayuda a personas jóvenes agricultoras), los ya citados ecorregímenes (incentivan prácticas respetuosas con el ambiente) y las ayudas asociadas (por superficie o ganadería para producciones específicas).
5.
Las importantes diferencias de tratamiento económico entre la ubicación en los campos de instalaciones de energías renovables, sin más (en algunos casos se trata de iniciativas muy conflictivas -ej. Andalucía y Extremadura, para el cultivo del olivar), y la implantación de esos mismos sistemas funcionalmente combinados con la producción agraria, con el trabajo agrario, hace especialmente necesario delimitar con precisión que se ha de entender por “sistemas agrovoltaicos”. Una práctica creciente. Por ejemplo, la compañía Engie Laborelec culminó el primer proyecto agrovoltaico catalán, integrado con horticultura de regadío. Agrivoltòpolis, Viladecanas (Barcelona), sería la primera planta agrovoltaica catalana totalmente monitorizada, a para verificar en tiempo real la interacción entre la generación fotovoltaica (energía solar) y el rendimiento de cultivos hortícolas de regadío. La inciativa se encuadra en el proyecto más amplio europeo de creación de sinergias positivas entre el trabajo agrario y la producción solar Symbiosyst/: Create a Symbiosis where PV and agriculture can have a mutually beneficial relationship (financiado por el programa Horizon Europe -consorcio de 17 socios europeos-).
Aunque esta reforma normativa ha abierto grandes expectativas en el sector, hasta el punto de entenderse como una genuina nueva etapa para el desarrollo rural son muchos, demasiados, los aspectos que quedan pendientes y que la orden del ministerio deberá cerrar, a fin de garantizar de forma efectiva que los modelos de producción agrivoltaicos adquieran la significación dentro de la PAC perseguida. Es evidente que la norma promueve una medida para contribuir a una transición verde, integrada en el “corazón” mismo de la política socioeconómica de desarrollo rural, en aras de una nueva actualización práctica del principio de sostenibilidad integral: económica (mejora de la rentabilidad de las producciones agrarias con nuevas fuentes de ingresos, además menos inestables e inciertas), social (fijación de la población en las zonas rurales a través de nuevas oportunidades de trabajo agrario, mejorando incluso su calidad y estabilidad) y, por supuesto, ambiental (refuerza la resiliencia climática). Por tanto, la medida jurídica y técnica tiene una honda significación socioeconómica y cultural, porque renueva el mensaje y la imagen:
“el campo no es solo receptor de ayudas, sino protagonista de la descarbonización. Lo que antes se percibía como una amenaza para la agricultura comienza a entenderse ahora como una oportunidad para asegurar su futuro.”.
Veremos si no se trata de una nueva promesa frustrada. De una nueva ilusión no realizada. Nos mantendremos no solo expectantes desde este proyecto, sino activos, desde nuestra contribución científico-social y de promoción práctica.